地方政府環保經濟責任審計的實施路徑探討

●張宏翔 于靖立

地方政府環保經濟責任審計的實施路徑探討

●張宏翔 于靖立

隨著經濟的快速增長和城鎮化水平的不斷提高，資源利用、環境能耗和污染物的排放也在日益增加，人民群眾對青山綠水般生活的需求更加凸顯出當前環境保護的重要性。本文從環保經濟責任審計的內涵出發，分析地方政府在環境保護和環保公共品提供方面有著不可推卸的責任，指出環境績效嵌入地方政府經濟責任審計是由民主政治、經濟發展和環境法治決定的必然要求。在此基礎上，本文從明確環保經濟責任審計的目標、確定環保經濟責任審計的重心、建立環保經濟責任審計的指標評價體系和落實環保經濟責任審計的責任對象四個方面提出了完善地方政府環保經濟責任審計實施路徑的若干建議。

地方政府 環保經濟責任審計 實施路徑

一、地方政府環保經濟責任審計的必要性

（一）環境保護是一種正外部性的公共產品

現代市場理論根據產品 （或服務）的競爭性和排他性來劃分公共產品和私人物品，環境保護因具有較強的非競爭性和非排他性（如：人們對清新的空氣、干凈的水資源的消費并不會影響其他人對空氣、水消費的數量和質量），被普遍認為應該由政府參與供給；空氣、水、土壤等環境質量的公共產權屬性決定著其難以利用科斯所提出的“產權理論”進行交易，也不適用于市場價格下的公共產權成本和收益分析；同時，由于公共產品的“搭便車”現象，私人一般不會去保護公共產品；環保具有較強的外溢性，一個地區的環境質量直接影響著相鄰地區的環境質量，環境保護的外部性更是使得損人利己行為在環保領域顯得尤為突出。例如：上游地區的排污情況直接影響著下游地區人們的飲水安全，某地區廢氣的排放量直接影響相鄰地區乃至全國的空氣質量。種種理論和現象表明，環境保護應該作為一種公共品由政府參與供給。

（二）地方政府對于環境保護責無旁貸

2003年十六屆三中全會提出了全面、協調、可持續的科學發展觀；2006年十六屆六中全會提出了構建和諧社會、建設資源節約型社會和環境友好型社會的戰略主張；2007年十七大首次把建設生態文明寫入黨的報告；2013年十八屆三中全會將生態文明建設納入 “五位一體”總布局，并對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制；2017年十九大報告中提出人民需求從原來的“物質文化”轉化為“美好生活需求”，這也深刻揭示了經濟、社會、自然三大系統的協調發展的新關系。人民群眾作為良好生態環境的直接受益者，日益重視生態環境問題。生存和生態、溫飽和環保，在新時代下必須實現共存，這迫使政府必須在環保領域有所作為，為人民提供更多優質的生態產品。

（三）環境保護對地方政府經濟責任審計的要求

國家的環境治理思路已經從基本的環境安全保障轉化為滿足人民群眾更高的環境需求。環保已經成為人們必需的公共品，地方政府對于推進綠色發展、改善生態系統、加強環境監管的責任不可推卸。根據環境保護法和有關規定：“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”地方政府具體的環境管理事務包括：第一，環境質量保證。地方政府對本轄區內的環境質量負責，并且必須參與轄區所在地區域的大氣污染、水污染防治工作，環境質量目標的實現程度與地方領導干部的任期直接相關。第二，排污總量控制。根據環保部出臺的排污政策，制定嚴于國家統一污染物排放標準的轄區內年度排污總量上限，明確階段性排污削減目標，領導干部對本行政區域污染物總量削減目標完成情況負責。第三，環保制度執行事務。地方政府需對各類開發建設規劃和項目進行環境影響評價，依據環境影響評價進行科學決策，嚴格落實環境準入制度；推動轄區內產業升級、結構優化、督促環保部門和下級政府足額征收排污費，按規定用途安排和使用排污費；加大環保財政資金的投入，列支環保財政資金的使用明細；完善環境監察制度，加強環境執法檢查，全面負責突發環境事件應急處置工作。

二、環境績效嵌入地方政府經濟責任審計勢在必行

（一）實施民主政治的內在要求

環境績效嵌入地方政府經濟責任審計是政府履行其在環保領域公共受托責任的外在表現，是實施現代民主政治治理國家的內在要求。公共受托責任是指政府受托管理并有權使用公共資源，并向公眾報告其履行的責任。公共受托責任至少包括兩個方面：政府接受公眾賦予的職責；政府需要向公眾報告責任履行情況。公共受托責任是聯系審計和民主政治的重要環節，沒有審計便沒有受托經濟責任、沒有控制、沒有民主。現代民主國家的政府治理可以被認為是：設計合理有效的民主制度與民主運行機制來保證政府有效的履行和報告其公共受托責任。民主政治的核心是公共權力，而公共權力是屬于公眾的。政府作為受托人，權力濫用、腐敗、升遷心切導致政府環保工作低效，因此需要一定的監督與激勵機制來解決政府失靈，提高政府環保意識。環境績效嵌入地方政府經濟責任審計能夠確保政府在公共受托環保責任中遵紀守法、保護公共資源與財產。因此，環境績效嵌入地方政府經濟責任審計本身就是民主政治的一種重要的監督機制，是監督與制約政府行為的有效手段。

（二）經濟快速增長的必備條件

經濟發展與環境保護之間存在著極強的相關關系。環境為經濟發展的順利運行輸送所需要的原材料和能量，經濟活動通過一系列的生產方式將原材料和能量轉化為廢料，最終又返回到環境中。在這個過程中，環境本身具有一定的凈化作用，可以對一定量的廢棄物進行分解，成為土壤、微生物的養分。一旦經濟活動產生的污染物和廢棄物超出環境容量，環境自身無法對廢棄物降解便會帶來資產的損耗，一般這種環境資源的損耗是不可逆且難以彌補的，環境資源的損耗又進一步抑制了經濟的增長。在過去的三十年里，我國以犧牲環境為代價換來了經濟的飛速增長，如今保護環境便是保護生產力。審計是憲法賦予的獨立的監督部門，在維護財政安全、促進經濟與環境全面協調可持續發展中發揮著重要作用。將環保績效納入經濟責任審計，加強經濟與環境和諧發展的監督，關注環保生態安全是審計發揮“免疫系統”功能的重要一環，有助于使經濟責任審計在宏觀層面發揮建設性的作用。

（三）加強環境法治的具體體現

截至2017年，我國在環境保護方面已經制定了41部法律，106篇行政法規 ，6362項部門規章。雖然法律規范作為衡量環保經濟責任審計對象行為規范的準則，但由于長期以來地方保護主義色彩鮮明，《環境保護法》的相關規定并沒有得到很好的貫徹和落實，重經濟、輕環境的理念在地方干部領導腦海里根深蒂固；在進行重大經濟發展規劃和項目建設之前不進行環境影響評價；為了引進外資帶動轄區內經濟發展，對企業違反環保法規、造成嚴重環境后果的行為睜一只眼閉一只眼；甚至有些政府單位執法犯法，幫助違反環境法律規范的企業逃避法律責任等等。將環保績效納入地方政府經濟責任審計有利于加強對黨政領導干部的監督，提高領導對經濟決策科學、可持續發展的重視，是對環保政策法律法規切實執行的監督和專項調查。

三、地方政府環保經濟責任審計的實施路徑

（一）明確環保經濟責任審計的目標

隨著人們對良好生態環境需求的日益增長，空氣清新、水源干凈、食物安全等成為了環境治理的重要目標。在堅持人與自然和諧相處的綠色發展理念下，環保經濟責任審計的目標設置應當遵循前瞻性原則、可操作性原則和明確性原則。前瞻性原則是指通過統籌全局和未來預測來設置環保經濟責任審計目標。環保經濟責任審計的目標設置需要對未來一定時期的生態環境進行整體的預測和把控，確保目標的設立既適應當前不同的環境類型，又可以在可預見的未來進行適當調整，不會引起環保經濟責任審計目標大規模的頻繁波動。可操作性原則是指要結合理論與實際來設置環保經濟責任審計目標。根據我國具體的環境狀況、地理特點、環保法規等實際情況來設置環境經濟責任審計的目標，切不可一味地空談理論和照搬國外經驗，確保目標切實可行。明確性原則是指環境經濟責任審計目標內容、衡量指標需要明確具體。在明確各級政府所承擔的環境保護事權下，列舉出環境經濟責任審計的具體目標，確保地方政府在環境治理工作中不會出現因審計目標含糊不清、衡量標準無法定性或者定量而相互推諉責任的情況。

在遵循上述三個原則，并參考地方政府環保具體事務的基礎上，地方政府環保經濟責任審計的總目標可確定為：以滿足公眾對環境的需求為出發點，通過相關政策法規，提高節能環保、污染防治的工作效率，加大環境監管，著力解決突出環境問題，促進國家綠色發展，實現綠水青山的美好生活。具體目標細分為：監督國家各項環境保護政策、法律法規落實情況；評價地方政府制定的環境保護政策、法規是否滿足公眾需求；檢查財政環保資金使用效益；審查環境影響評價報告的真實合法性。

（二）確定環保經濟責任審計的重心

把社會關注度高、影響力大的環境項目和環境管理活動作為環保經濟責任審計的重點審計對象，不僅要切實關注環保財政資金的投入使用情況和地方政府環境保護工作的效果，還要重視地方環保政策的制定和執行效率、地方政府的環境管理實施方式。具體審計的重心可歸納為：審計地方政府環保政策的制定和執行情況、審計財政環保資金使用效益、審計環境監督管理的具體實施方式、審計地方政府環境管理事后效果。

（三）建立環保經濟責任審計的指標評價體系

在明確經濟責任審計的具體目標和審計重心之后，便需要構建指標體系來對審計內容予以量化，提高環保經濟責任審計的效率。本文從環保經濟責任審計的四個重心出發，根據AHP（層次分析法）構建環保經濟責任審計指標體系，將二級指標確定為：環保政策制定審計、環保資金效益審計、環境監督管理審計、環保效果評價審計，具體見表1。

1、環保政策制定審計。科學制定出符合客觀事物發展規律的政策，并貫徹落實政策，發揮政策的有效作用是保證經濟持續發展的重要途徑。因此，環保政策制定審計需要審查地方政府是否落實中央所制定的環保政策；是否制定出本轄區特定的環境保護政策；在制定地方環保政策中是否出現嚴重的錯誤，具體設置指標：地方環境政策覆蓋率、建設項目環評執行率、環保法律法規執行率、環境管理政策失誤問責率。

2、環保資金效益審計。近年來，國家財政不斷加大對環保專項資金的投入，污染防治財政支出從2010年的720.24億元增加到2015年的1314.16億元，大量的環保財政資金是否落到實處？環保財政資金的使用效益情況如何？是否在一定程度上改善了地區環境質量？這些都應該是環保經濟責任審計關注的問題。基于此，環保資金效益審計評價指標體系應包含環保資金的實際投入使用情況、資金的使用效益以及相關排污費的收繳情況三個方面，具體設置指標：環保資金到位率、環保專項資金增長率、財政環保資金專款專用率、排污費征收率、環保項目效益費用比。

3、環境部門管理審計。基于受托責任觀的思想，對政府職能部門環境保護工作責任履行情況的審計是提高政府工作效率、加強公眾參與民主政治的重要體現。為了對政府職能部門環境管理工作進行量化評價，可以通過人員素質水平、內部控制水平和經費使用情況三個方面具體設置指標：領導干部參加環境保護培訓的比例、環保部門內部控制的執行率、項目經費使用是否符合規律。

4、環保效果評價審計。環保效果評價審計的主旨在于運用控制、監督和審查等手段為達到預期環境目標而進行評價活動，主要體現在兩個方面：一是切實達到了改善環境的目的，讓社會公眾感受到藍天白云、青山綠水；二是通過環境監督管理和環保效果評價審計使得在開發利用環境資源的同時還能享有環境帶來的收益，實現經濟和環境共同協調可持續發展。根據此考慮，設置指標：森林覆蓋率、水質達標率、重大環境污染事件數和環境資源循環使用效益比。(見表1)

除了通過上述定量指標來進行環保經濟責任審計，還需要建立一系列定性指標對地方政府環保責任履行情況加以衡量和評價，如：各項環境保護目標是否按時完成；是否根據不同部門的職責要求，采取合適的管理措施；是否在環保工作中協調好各部門的關系和職責；地方政府主要領導班子的環保意識是否已經根植于心；各項政府工作中是否切實推動環保工作、落實環保制度；是否存在決策不當造成重大環境事故的情況；重大環境事故是否處理得當；環境保護等相關部門及下級政府是否嚴格執行環境保護法律、政策，是否存在重大問題等等。

（四）落實環保經濟責任審計的責任對象

從我國環境立法中可以發現，對于環保行政主管部門的責任規定的比較詳細，對于政府主要負責人（如省長、市長、市委書記）的環保職責的規定就顯得很粗泛，缺乏對政府負責人環保職責履行的監督和環境政績的考核問責。我國的政府部門可以被視為在政府首長統一領導、有限監督下，下級服從上級的各部門分工合作的有機整體。政府負責人可以通過表揚、批評、處分、職務升降等各種行政手段和方式改變其所轄部門內部人員的行為。因此，在環境保護管理工作中，政府負責人的重要性遠勝于行政主管部門，政府負責人的環保意識在一定程度上決定著轄區內環境保護效果。理順和協調政府負責人和環保行政主管部門之間的關系，充分發揮政府負責人在環境保護方面的自覺性和積極性，促進二者共同承擔轄區內環境保護重任顯得尤為重要。

建立政府負責人環保目標管理責任制和干部環保績效考核制是強化政府負責人環保意識和自覺性的不二選擇。第一，在干部升遷中納入環保績效考核制度。將地方政府的環保目標和效果納入經濟社會發展評價范圍，并將環保指標納入到干部考核之中，要求地方政府負責人對轄區內環境質量負總責，這迫使地方政府負責人把環境保護擺上重要議事日程，不敢忽視環境保護。對于包庇、縱容環境違法的地方政府官員給予警告、處分、不得升遷等處罰措施，讓漠視環保的干部領導付出代價。第二，實施區域污染責任追溯制度。對于區域環境的保護，上游地區（或重工業地區）所排放的污染對下游地區（或相鄰省份）造成了危害性的污染事故，上游省級人民政府（或重工業地區人民政府）應當承擔賠付補償

表1 環保經濟責任審計評價指標體系

責任，并依法追究政府負責人的責任；同時，對于上游地區（或重工業地區）因保護環境而犧牲經濟利益，國家財政和下游地區（或相鄰省份）應該給予縱向轉移支付和橫向轉移支付的財政資金補助。第三，建立有效的環境問責機制，監督政府負責人環境責任履行情況。由中央政府統一建立完備的政府負責人環境責任監督體系，明確政府及環境行政主管部門的環境保護、嚴格執法的職責，由中央政府實施統一監督，依法追究政府相關人員的環境違法責任,特別是地、市以上政府負責人的責任。■

（作者單位：武漢大學經濟與管理學院）

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