淺談行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系建設(shè)

南京市汽車維修行業(yè)管理處 高雁鳴

安全生產(chǎn)從本質(zhì)上講是企業(yè)的責(zé)任。但是，由于市場(chǎng)失靈和企業(yè)“二重性”的交互作用，落實(shí)企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任不能完全依靠企業(yè)自律和自覺(jué)。作為市場(chǎng)規(guī)則和社會(huì)規(guī)則的制定者、監(jiān)護(hù)者，行業(yè)主管部門(mén)必須切實(shí)承擔(dān)起安全生產(chǎn)的監(jiān)管者責(zé)任，著力加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管。特別是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期，行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)只能加強(qiáng)，不能削弱。本文將聯(lián)系南京市汽車維修和駕培安全生產(chǎn)工作實(shí)際，對(duì)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系問(wèn)題進(jìn)行初步研究。

1 安全生產(chǎn)監(jiān)管體系建設(shè)現(xiàn)狀

近年來(lái)，南京市汽車維修行業(yè)管理處在南京市交通局的正確領(lǐng)導(dǎo)和局安監(jiān)處的悉心指導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹落實(shí)上級(jí)的決策部署，高度重視抓好行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體系的建設(shè)工作，結(jié)合汽車維修與駕駛培訓(xùn)兩個(gè)行業(yè)的實(shí)際情況，初步形成“管理部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、從業(yè)人員廣泛參與、防范隱患嚴(yán)密到位、事故處置快捷高效”安全生產(chǎn)管理與監(jiān)督工作機(jī)制，南京市安全生產(chǎn)狀況實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

（1）安全生產(chǎn)監(jiān)管體系日趨健全。南京市汽車維修行業(yè)管理處緊緊圍繞“企業(yè)主體責(zé)任”和“行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任”兩個(gè)責(zé)任的落實(shí)，著力打造安全生產(chǎn)“兩張網(wǎng)”——責(zé)任網(wǎng)和監(jiān)督網(wǎng)，全面推動(dòng)安全管理工作邁上新臺(tái)階。一是完善體制，2016年成立了安全監(jiān)督科，配備專職安全生產(chǎn)監(jiān)管和應(yīng)急管理干部，全面負(fù)責(zé)牽頭做好對(duì)行業(yè)安全綜合督查與內(nèi)部安全管理工作；二是落實(shí)職責(zé)，落實(shí)季度安全例會(huì)制度，對(duì)《崗位安全職責(zé)》進(jìn)行了修訂和完善，逐層簽訂安全目標(biāo)責(zé)任書(shū)，將安全生產(chǎn)責(zé)任層層分解、層層細(xì)化，確保“人人有責(zé)”；三是理清責(zé)任，制訂了《維管處權(quán)力責(zé)任清單》，細(xì)化明確了安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任，初步建立權(quán)責(zé)一致、權(quán)界清晰、分工合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法制保障的行業(yè)監(jiān)管體系；四是企業(yè)自律，通過(guò)安全生產(chǎn)承諾書(shū)的簽訂及安全總監(jiān)制度的推行，增強(qiáng)企業(yè)安全主體責(zé)任意識(shí)，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)形成自我約束、自我完善的安全生產(chǎn)工作機(jī)制。

（2）安全生產(chǎn)監(jiān)管手段日益豐富。安全生產(chǎn)監(jiān)管聚焦在行政許可和日常監(jiān)督管理兩個(gè)方面，督促相關(guān)科室加強(qiáng)許可過(guò)程中涉及安全生產(chǎn)的有關(guān)條件的把關(guān)。積極開(kāi)展重點(diǎn)時(shí)段、節(jié)假日專項(xiàng)安全大檢查工作，接受第三方機(jī)構(gòu)的安全管理水平評(píng)析和輔助安全監(jiān)督檢查。安全生產(chǎn)監(jiān)管中綜合利用企業(yè)自查、行業(yè)互查、上級(jí)督查、群眾舉報(bào)、媒體監(jiān)督等多種手段開(kāi)展隱患排查的風(fēng)險(xiǎn)管控工作，努力將事故隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

（3）安全生產(chǎn)監(jiān)管思路持續(xù)創(chuàng)新。圍繞提高監(jiān)管效能，南京市汽車維修行業(yè)管理處解放思想、銳意改革，不斷創(chuàng)新安全生產(chǎn)監(jiān)管方式，理順安全生產(chǎn)監(jiān)管工作思路，總結(jié)和摸索出部門(mén)間聯(lián)合執(zhí)法、標(biāo)準(zhǔn)化典型引路、安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、發(fā)展“安全文化”、推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整等新的安全生產(chǎn)監(jiān)管思路和方式，在治標(biāo)與治本相結(jié)合上不斷闖出新路子。今年依托維修、駕培兩個(gè)行業(yè)，組建了安全綜合管理專家?guī)欤荚谥鸩浇ⅰ皩＜也殡[患、部門(mén)搞督導(dǎo)、企業(yè)抓落實(shí)”機(jī)制，在轄區(qū)企業(yè)重點(diǎn)隱患治理、事故應(yīng)急救援演練、重大危險(xiǎn)源辨識(shí)等領(lǐng)域，結(jié)合日常檢查或質(zhì)量信譽(yù)評(píng)估等活動(dòng)參與指導(dǎo)，充分發(fā)揮專家的技術(shù)專長(zhǎng)，逐步提高安全生產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)威性、專業(yè)性。

隨著安全生產(chǎn)監(jiān)管體系日益健全，監(jiān)管力度不斷加大，南京市安全生產(chǎn)狀況逐年向好，保持總體穩(wěn)定、持續(xù)好轉(zhuǎn)的良好勢(shì)頭。

2 問(wèn)題及成因分析

近年來(lái)南京市汽車維修與駕駛培訓(xùn)行業(yè)安全生產(chǎn)狀況總體比較穩(wěn)定，但穩(wěn)定主要由行業(yè)特性決定的：一是汽車維修行業(yè)以車輛靜態(tài)作業(yè)為主，從業(yè)人員在標(biāo)準(zhǔn)化車間、廠房?jī)?nèi)對(duì)故障車進(jìn)行維修，駕駛培訓(xùn)行業(yè)的訓(xùn)練是在有資質(zhì)的教練員指導(dǎo)下進(jìn)行，學(xué)員在安全隔離設(shè)施齊全的場(chǎng)地內(nèi)進(jìn)行場(chǎng)內(nèi)道路訓(xùn)練或在公安部門(mén)指定的訓(xùn)練時(shí)間、路線上進(jìn)行實(shí)際道路訓(xùn)練，事故發(fā)生的概率較小；二是兩個(gè)行業(yè)從業(yè)人員上崗前通過(guò)系統(tǒng)的崗前培訓(xùn)，相對(duì)于其他行業(yè)從業(yè)人員安全意識(shí)較高。對(duì)此，南京市汽車維修行業(yè)管理處及所屬各個(gè)負(fù)有行業(yè)監(jiān)管職能的科室認(rèn)識(shí)是十分清醒的，對(duì)于南京市汽車維修與駕駛培訓(xùn)行業(yè)安全生產(chǎn)狀況的判斷是，狀況總體穩(wěn)定，但形勢(shì)依然不容樂(lè)觀。

2.1 問(wèn)題表現(xiàn)

（1）安全宣傳教育不到位。目前生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位對(duì)安全生產(chǎn)工作重視程度不夠，認(rèn)識(shí)不到位的一個(gè)重要原因是安全生產(chǎn)宣傳教育不到位，主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是黨和國(guó)家安全生產(chǎn)的方針、政策、法律法規(guī)和加強(qiáng)安全生產(chǎn)的重大舉措沒(méi)有宣傳到位，少數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位至今都不清楚《安全生產(chǎn)法》是什么內(nèi)容的法，行業(yè)主管部門(mén)的職責(zé)是什么；二是安全文化建設(shè)滯后，安全生產(chǎn)知識(shí)、事故防范措施宣傳不到位，從業(yè)人員的安全意識(shí)未能增強(qiáng)，安全知識(shí)水平未能提高，安全責(zé)任未能落到實(shí)處；三是從業(yè)人員的安全教育培訓(xùn)工作不力，從業(yè)人員整體安全素質(zhì)較差，安全知識(shí)貧乏，安全操作技能低下。

（2）企業(yè)安全投入少。新《安全生產(chǎn)法》頒布實(shí)施3年來(lái)，各企業(yè)及其主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)安全生產(chǎn)的重要性認(rèn)識(shí)有所提高，但仍有部分企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)認(rèn)識(shí)不夠，抓得不實(shí)，應(yīng)付居多，尤其是中小企業(yè)主認(rèn)為安全生產(chǎn)是政府的事，對(duì)安全生產(chǎn)的關(guān)注程度和重視程度存在較大的問(wèn)題。認(rèn)識(shí)上的偏差導(dǎo)致企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)的投入很少，甚至于根本未安排年度安全生產(chǎn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致老舊設(shè)備無(wú)法維護(hù)更新，勞保用品不能及時(shí)配置，職工健康得不到保障。

（3）企業(yè)安全目標(biāo)不明確。一些企業(yè)對(duì)上級(jí)主管部門(mén)的安全生產(chǎn)指示和要求以文件貫徹文件精神，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議要求，已成為慣用方法和定式，重形式、輕落實(shí)的現(xiàn)象比較突出。政策措施未落實(shí)到實(shí)處，未落實(shí)到基層特別是一線員工，在日常安全隱患排查治理過(guò)程中，至于企業(yè)內(nèi)各部門(mén)是否真的落實(shí)了，則很少有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)真正深入基層、深入實(shí)地進(jìn)行檢查督導(dǎo)，了解情況的時(shí)候則僅僅滿足于聽(tīng)聽(tīng)匯報(bào)，報(bào)報(bào)材料。

2.2 問(wèn)題實(shí)質(zhì)

安全生產(chǎn)領(lǐng)域存在的所有問(wèn)題，其實(shí)都可以歸納為一句話：企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)。安全生產(chǎn)從本質(zhì)上是企業(yè)的責(zé)任。安全生產(chǎn)問(wèn)題作為與生產(chǎn)行為同步產(chǎn)生的問(wèn)題，貫穿社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程的始終。企業(yè)作為生產(chǎn)要素的具體組織者，作為整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程的發(fā)動(dòng)者、管理者和受益者，不僅享有獲取相關(guān)利益的權(quán)益，也必須承擔(dān)保護(hù)職工身體健康不受傷害的責(zé)任。在生產(chǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的所有危害安全生產(chǎn)的問(wèn)題，都屬于管理問(wèn)題，因此也屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的失職瀆職問(wèn)題。沒(méi)有嚴(yán)格的安全管理，就沒(méi)有企業(yè)的安全生產(chǎn)；沒(méi)有企業(yè)的安全生產(chǎn)，也就是沒(méi)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安全發(fā)展。因此，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)，最根本的一條，就是要不折不扣地落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

2.3 成因分析

導(dǎo)致企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)的原因，初步分析，主要有兩點(diǎn)。

（1）從企業(yè)角度看，企業(yè)是趨利性經(jīng)濟(jì)實(shí)體，無(wú)論是修理廠還是駕校，其根本目的是提供服務(wù)，賺取一定利潤(rùn)。對(duì)于企業(yè)的趨利性，我們不需要也不應(yīng)該予以指責(zé)或蔑視。但是，企業(yè)的“趨利性”從來(lái)都是“雙刃劍”，超過(guò)一定限度，就變?yōu)槲ɡ菆D。而企業(yè)一旦走上“唯利是圖”的邪路，就會(huì)失去社會(huì)責(zé)任感，就會(huì)無(wú)視職業(yè)操守和社會(huì)道義，就會(huì)產(chǎn)生巨大的破壞力，其對(duì)社會(huì)的“外部性”將是邪惡甚至具有毀滅性的。例如不惜污染環(huán)境、無(wú)視職工生命財(cái)產(chǎn)安全和職業(yè)健康等，無(wú)不是把企業(yè)發(fā)展建立在以犧牲環(huán)境和職工生命健康安全為代價(jià)的基礎(chǔ)上，無(wú)不對(duì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展及社會(huì)公平、和諧造成破壞性影響。企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)自我矯治，必須依靠外部的力量，也就是行業(yè)主管部門(mén)的力量。堅(jiān)強(qiáng)有效的行業(yè)主管部門(mén)開(kāi)展的社會(huì)管理和協(xié)會(huì)（行會(huì)）行業(yè)自律，就可以對(duì)企業(yè)的“外部性”構(gòu)成有效的遏制和預(yù)防；相反，則構(gòu)成對(duì)企業(yè)“外部性”的“放縱”。

（2）從行業(yè)主管部門(mén)角度看，行業(yè)主管部門(mén)作為公共物品的提供者、市場(chǎng)秩序的維護(hù)者和經(jīng)濟(jì)規(guī)則的監(jiān)護(hù)者，應(yīng)該而且必須承擔(dān)起安全生產(chǎn)這一個(gè)“準(zhǔn)公共物品”供給的促進(jìn)責(zé)任，要通過(guò)有效的制度建設(shè)和制度執(zhí)行，以及有效的政策激勵(lì)，促使企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，堅(jiān)決遏制企業(yè)的“外部性”。這無(wú)疑需要建立一套完整的安全生產(chǎn)治理體系。盡管安全生產(chǎn)監(jiān)管體系不斷完善，但是，安全生產(chǎn)監(jiān)管在具體執(zhí)行時(shí)仍然存在監(jiān)管力量與企業(yè)數(shù)量之間的矛盾。這一矛盾十分突出，不及時(shí)解決，則所謂“監(jiān)管不到位”的問(wèn)題就無(wú)法從根本上消除。以南京市汽車維修行業(yè)為例，截至2016年底，全市共有機(jī)動(dòng)車維修企業(yè)2 509家，其中一類汽車整車維修企業(yè)206家，二類汽車整車維修企業(yè)697家，三類汽車專項(xiàng)維修業(yè)戶1 588家，摩托車維修企業(yè)11家，輪式專用機(jī)械車維修企業(yè)7家。此外還有數(shù)量更多的無(wú)證維修個(gè)體戶。而全市直接從事汽車維修一線執(zhí)法人員總數(shù)不到30人，平均80多家維修企業(yè)對(duì)應(yīng)一名監(jiān)管人員。平均每名監(jiān)管人員監(jiān)管的企業(yè)數(shù)量、活動(dòng)半徑等指標(biāo)就更加難以度量。面對(duì)這種狀況，我們無(wú)從要求監(jiān)管人員把監(jiān)管觸角延伸到每個(gè)企業(yè)，即使做到每個(gè)企業(yè)都檢查一遍，也難以保證經(jīng)過(guò)檢查的企業(yè)就不會(huì)發(fā)生事故。因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是動(dòng)態(tài)的，企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況也是動(dòng)態(tài)的。解決這個(gè)矛盾，就必須進(jìn)一步開(kāi)展監(jiān)管手段和方式創(chuàng)新。尤其要注重發(fā)揮協(xié)會(huì)（行會(huì)）這一除政府和私人之外的“第三種力量”的作用，使之真正成為政府聯(lián)系企業(yè)的橋梁和紐帶。

3 措施及對(duì)策

綜上所述，強(qiáng)化行業(yè)主管部門(mén)對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管還有許多工作需要做。包括主管部門(mén)與企業(yè)的關(guān)系如何進(jìn)一步理順，科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的理念如何進(jìn)一步樹(shù)立，監(jiān)管體系建設(shè)如何進(jìn)一步強(qiáng)化，如何進(jìn)一步擴(kuò)大安全投入，進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管手段、落實(shí)依法行政等，都需要做進(jìn)一步研究和探索。

（1）強(qiáng)基礎(chǔ)，構(gòu)建安全責(zé)任體系。要抓緊建立健全“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，切實(shí)做到管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全。進(jìn)一步強(qiáng)化各有關(guān)科室的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)南京市汽車維修與駕駛培訓(xùn)行業(yè)安全生產(chǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。所有企業(yè)都必須認(rèn)真履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)解決問(wèn)題，采取有力措施，做到安全投入到位、安全培訓(xùn)到位、基礎(chǔ)管理到位、應(yīng)急救援到位。敦促企業(yè)單位認(rèn)真履行安全生產(chǎn)責(zé)任制的層層分解、落實(shí)和簽訂企業(yè)內(nèi)部安全生產(chǎn)責(zé)任書(shū)，將安全生產(chǎn)責(zé)任制落到每個(gè)崗位、每個(gè)員工，開(kāi)展全員安全生產(chǎn)管理模式。

（2）接地氣，創(chuàng)新安全宣傳教育機(jī)制。社會(huì)公眾的安全意識(shí)并非與生俱來(lái)，要靠長(zhǎng)期的宣傳教育來(lái)不斷引導(dǎo)，行業(yè)主管部門(mén)要采取多管齊下的方式，營(yíng)造濃厚的安全宣傳教育氛圍。加強(qiáng)行業(yè)安全新聞宣傳，各業(yè)務(wù)科室網(wǎng)站新聞稿件每月做到不少于2篇，并鼓勵(lì)企業(yè)單位積極投稿，不斷增強(qiáng)企業(yè)安全意識(shí)。以落實(shí)企業(yè)安全培訓(xùn)主體責(zé)任、提高安全培訓(xùn)質(zhì)量為著力點(diǎn)制定培訓(xùn)計(jì)劃，全面加強(qiáng)安全培訓(xùn)基礎(chǔ)建設(shè)。深入企業(yè)開(kāi)展安全培訓(xùn)教育，通過(guò)分析講解近年來(lái)行業(yè)內(nèi)發(fā)生的各類安全生產(chǎn)事故案例，減少類似的事故發(fā)生。

（3）固根本，助力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。應(yīng)緊緊圍繞安全生產(chǎn)目標(biāo)，把安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性、關(guān)鍵性的工作，在推進(jìn)方式、政策引導(dǎo)和持續(xù)提升上進(jìn)行積極探索。根據(jù)2016年8月南京市汽車維修行業(yè)管理處出臺(tái)的《南京市汽車維修企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)施方案》（寧維管〔2016〕27號(hào)），積極配合第三方評(píng)估公司，加快安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估進(jìn)程，制定了一系列安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)激勵(lì)措施，對(duì)達(dá)標(biāo)企業(yè)給予相應(yīng)的政策扶持或獎(jiǎng)勵(lì)，提高企業(yè)創(chuàng)建積極性。

（4）破難題，加強(qiáng)隱患排查治理。安全隱患作為不安全因素，要采取“全覆蓋、嚴(yán)執(zhí)法、零容忍、重實(shí)效”的原則，加大隱患整改力度，做到檢查一起、查處一起、鞏固一起，確保檢查有實(shí)效、見(jiàn)成果。各業(yè)務(wù)科室要響應(yīng)市局號(hào)召，積極開(kāi)展以“安全生產(chǎn)執(zhí)法年”為主要內(nèi)容的活動(dòng)，督促企業(yè)積極開(kāi)展安全生產(chǎn)違章行為的查找和糾正工作，認(rèn)真排查和治理各類安全事故隱患。同時(shí)要結(jié)合行業(yè)實(shí)際和特點(diǎn)，扎實(shí)開(kāi)展隱患排查治理和“打非治違”專項(xiàng)行動(dòng)，組織明查與專項(xiàng)督查等活動(dòng)，對(duì)存在問(wèn)題的要求立即整改并督促落實(shí)，形成檢查閉環(huán)，切實(shí)落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，堅(jiān)決防范各類生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。

行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作，我們要認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)總書(shū)記和省廳、市局關(guān)于安全生產(chǎn)的一系列重要指示精神和安全生產(chǎn)工作會(huì)議精神，充分認(rèn)識(shí)做好安全生產(chǎn)工作的重要性和必要性，切實(shí)把握安全生產(chǎn)工作的主動(dòng)權(quán)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，加強(qiáng)督導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)法，最大限度地減少安全隱患，牢牢守住安全生產(chǎn)“紅線”，不斷加強(qiáng)企業(yè)的安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作，努力構(gòu)建企業(yè)安全生產(chǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制，為保障南京市汽車維修與駕駛培訓(xùn)行業(yè)“科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展”做出積極貢獻(xiàn)。