《社會救助暫行辦法》之評析

李天博

[摘要]轉型時期，弱勢群體對生存權利保護需求非常迫切，社會救助城鄉一體化勢在必行。在此背景下出臺的《社會救助暫行辦法》確立了八項社會救助基本法律制度，結束了我國社會救助領域立法碎片化的狀態。文章認為，雖然《社會救助暫行辦法》的出臺具有重要意義，但其僅為行政法規，立法層次較低，在社會救助權利性質、國家責任理念貫徹、與其他同領域立法文件合理銜接等方面，仍然存在諸多問題，因此，需要對其主要內容作出分析及客觀評價，針對其立法缺陷提出完善建議。

[關鍵詞]社會救助；生存權；國家責任

2014年5月1日，《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）的頒布，標志著我國在立法層面，正式確立了以最低生活保障制度為核心，輔之以其他各項保障公民基本生存權利的兜底性救助制度的相對全面的社會救助基本制度框架的確立。《辦法》頒布之前，我國社會救助立法不僅數量少，且碎片化，正是這樣的立法狀況，導致我國整個社會救助制度不穩定，相關規定之間存在大量矛盾沖突之處，不僅社會救助工作人員常常在工作中無所適從，更讓老百姓的基本生存權利得不到有效保障，催生社會問題。《辦法》將碎片化、零散化的社會救助法律制度上升為一部具有一定統一性的行政法規，推動社會救助制度起碼在形式上實現了一定的體系化，這一積極意義值得肯定。

一、《社會救濟暫行辦法》立法上的積極意義

（一）打破城鄉二元模式

《辦法》最大亮點在于，首次以立法形式，明確社會救助制度要徹底打破城鄉二元模式，在一定程度上反映出國家嘗試在社會救助領域統籌城鄉發展，實現在保障城鄉公民基本生存權利上爭取權利平等、機會公平、具體法律制度一視同仁的立法努力。在《辦法》第二章，第一次實現城鄉最低生活保障制度并軌，條文未作任何“城鎮”與“農村”的立法區分；在第三章到第九章的各項社會救助法律制度中，救助對象、標準確定、申請審批程序、救助形式內容等各個方面，都未對城鄉做任何實質性的對立區分；在第十章至第十二章，鼓勵社會力量參與社會救助、監督管理與問責機制、法律責任承擔上，對城鎮與農村亦是一視同仁。從最低生活保障制度，到醫療救助、教育救助、災害救助、住房救助等，可以說是“一步到位”，打破城鄉二元立法思維，形成我國城鄉社會救助法律制度的一體化，這是《辦法》最值得肯定之處。

（二）鼓勵社會力量參與救助

《辦法》第十章，首次以整章的篇幅明確規定國家鼓勵社會力量參與社會救助，并且給予較多的政策福利支持，肯定了社會工作在社會救助領域的不容忽視的重要作用。

國家在社會救助工作中的核心地位當仁不讓。不過，在現代社會救助工作中，社會組織的作用不容忽視。從性質上看，社會組織大多是“非營利性”，不以營利為目的，并且具有極大的靈活性和活動范圍，在一定程度上彌補了政府的不足；從效率上看，社會組織比單一政府在社會救助各方面的效率更高，可以推動實現社會救助供給的多元化，有助于平衡各方利益并達到利益配置的帕累托最優。在現代社會救助立法中，構建“政府一社會一市場”的多元化社會救助實施主體，十分合理且必要。國家在社會救助中的職責可以概括為三大方面，首先要統籌供應資金，保證財源；其次在法律法規制定、實施方面為社會救助提供方向指引；最后規范監督社會救助工作的開展運行，為其保駕護航。社會力量在國家與公民之間，居于中間地位，可以協調各方需求，一定程度上可以作為溝通意見的橋梁。通過社會組織，國家可以協調社會救助工作的開展，增強工作效果，公民也可以通過社會力量，全方位、實時監督國家的社會救助工作，從而使公權力受到社會各方私權利的有效制約。另外，社會力量參與救助，擴大了救助主體，也增加了救助的資金來源，更發揮了社會力量在信息獲取、傳播上的優勢，對國家與公民在社會救助中的信息不對稱現象加以補救，實現了救助活動的合理化。

（三）體現尊重和保護人權理念

《辦法》在社會救助工作細節操作上落實了《憲法》尊重保護人權的理念，彰顯了比較先進、全面的人權保護意識。例如第11條第1款第1項中，針對申請最低生活保障存在困難的群體，村委會、居委會可以代為提出申請，這一變通規定，方便了大量弱勢群體。第17條規定，要求政府、街道辦對于特困人員，應給予特別關注，主動了解情況、主動辦理，主動供養。第26條是關于自然災害臨時救助制度的延伸性規定，若災后出現冬寒或春荒，將提供救助的時間范圍，擴展于此，十分合理且必要。第60條第1款、第2款中，申請人無法確定社會救助管理部門的，可以先向有關部門求助；鄉鎮人民政府、街道辦應建立集中辦理申請窗口服務，體現了便民高效、合理行政的理念。第61條中，禁止社會救助工作人員泄漏申請對象的個人信息，明確體現保護個人隱私的立法努力。

二、《社會救助暫行辦法》立法上的不足及存在的問題

（一）立法層次較低

作為保護公民最基本、最緊迫生存權利的社會救助立法，在社會保障法律體系、乃至整個國家法律體系中，毫無疑問居于基礎地位。社會救助領域的基本性立法文件，應以法律這一最高立法形式，由全國人民代表大會及其常務委員會制定頒布。長達數十年的《社會救助法》由于多方原因，至今仍未能最終立法，而《辦法》則法律體系框架亟待商榷，條文可行性較差，立法層次較低，且由于法律的滯后性，“暫行”的行政法規有可能會實施數十年，導致救助效果不佳。筆者希望《社會救助法》盡快出臺，在法律上真正為公民基本生存權利的保障正名分。

（二）社會救助權利性質仍未厘清

《辦法》第一條對于立法宗旨的核心落腳點是在“保障公民的基本生活”，由于社會救助法律制度的兜底作用，整個立法關切的是保障公民基于生存權的基本生活需求，是落實《憲法》規定的公民基本權利的具體體現。然而，在條文中，未寫明接受社會救助是公民的權利，這是立法的不完善。

（三）國家責任理念未得到徹底貫徹

作為具有現代公共扶助性質，起到公民生存“安全網”作用的社會救助制度，理應表明國家責任立法理念。但是，從《辦法》的規定看，未寫明國家實施社會救助是基于保障公民生存權、還是出于人道關懷，并且國家責任原則是否得到了徹底貫徹，仍存有疑問。為了貫徹國家責任原則，首先應當確保社會救助的資金來源。但是，在《辦法》中，關于社會救助的財政費用規定很不明確，沒有對中央和地方政府關于社會救助費用的負擔及其比例作出明確規定，實踐中，地方政府常常以預算不足為理由，削減當地社會救助費用，或者壓低社會救助的標準，其結果使公民的生存權保障受到損害。今后，應在社會救助立法中明確中央和地方政府關于社會救助費用的分擔比例，確保社會救助資金落實到位。endprint

（四）八項社會救助制度劃分標準不明確

《辦法》中規定的八項具體社會救助制度，其中，最低生活保障制度、特困人員供養制度、受災人員救助制度，是按照救助對象不同進行分類的；醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助制度，是根據救助內容進行劃分的。一部法律文件，對具體法律制度的分類，的確可以依據不同的標準，但必須采用整體一致的標準。例如，要么只依據救助對象進行分類，要么只依據救助內容進行劃分。整個社會救助體系據以建立的內在分類標準不明確，導致《辦法》框架存在問題，需要采取單一劃分標準重新分類，建立科學合理的制度框架。

（五）就業救助中幫助自立條款有強制就業之嫌

《辦法》第45條，對于“低保”家庭中有能力就業的成員，采取“強制推薦就業”的措施，超過三次拒絕相關部門推薦合理工作的，以減發、停發本人的保障金作為懲戒措施。通過該舉措，迫使其努力就業，盡快融入社會工作當中。并且，在本章中提及眾多配套舉措，如提供職業指導、對吸納救助對象的用人單位給予保險補貼、稅收優惠、小額擔保貸款等優惠政策。現代社會救助手段，可以分為直接救助與發展救助。顧名思義，直接救助是指暫時性、直接性的救助措施，類似“輸血”；發展救助是指再生性、長期性的救助手段，類似“造血”。作為保障公民生存權利的最后一道社會屏障，具有明顯的緊迫性，因此，傳統的社會救助往往為單一的“輸血“式，注重及時提供有效的物質救助，直接幫助救助對象擺脫生存危機。現代社會生活中各方面競爭十分激烈，針對不同救助對象采取不同的救助方式，在充分保障了被救助對象生存權利的前提之下，鼓勵一部分有能力的救助對象適應社會，幫助其早日實現自立于社會，具有一定的合理之處。

然而，被救助者都是社會的理性人，出于人格尊嚴，沒有人是自甘貧窮的，社會救助立法是保障公民的基本生存權利，切不可本末倒置，對被救助對象施加過多的義務；實踐中，就業救助法制并不健全，仍處于起步階段，對公民的生存保障尚未落到實處，就大談特談鼓勵勞動者自立，更是有推諉責任的嫌。

（六）救濟權規定的位置不合理

《辦法》在第十一章監督管理的最后一條規定了救濟權，即公民可以通過申請行政復議或提起行政訴訟的方式行使救濟權，接下來的第十二章是罰則規定，救濟權規定的這一位置值得商榷。無救濟即無權利，《辦法》作為保障公民生存權利的基本立法，必須明確賦予公民暢通、有效的救濟途徑，使其成為一部“有牙齒”的法律。實踐中，存在大量的社會救助相關工作單位、工作人員的違法失職情況，嚴重地侵犯了公民的合法權利。因此，救濟權的規定，應當放在《辦法》第一章總則部分，凸顯對公民救濟權利的足夠重視，或者細化后予以專章規定，這樣更符合立法邏輯，總而言之，救濟權規定目前所處的位置很不合理，從側面反映出《辦法》的立法思路混亂，社會救助的政府管理思想十分突出，未充分認識到獲得社會救助是公民的一項基本權利。

[責任編輯：農媛媛]endprint