環境治理主體關系初論

王瀟

[摘要]我國當下的環境治理模式正處于從政府單維治理向政府與企業、公眾多元共治過渡的轉型期。環境治理主體關系中，存在政府權力沒有得到有效規范、公眾監督缺位以及政府、企業、公眾三者之間的互相監督、制衡關系沒有形成的問題。文章認為，在多元共治的潮流下，應重構我國環境治理三方主體的關系。具體而言，在三方主體關系中，應明確在環境治理中政府的主導地位、企業的主體地位及公眾積極參與的地位，通過強化環境信息公開、健全環境行政決策制度與拓寬公眾權利救濟渠道的方式，使政府、企業、公眾三者達到互相制衡、有序競爭的良好狀態。

[關鍵詞]環境治理主體；政府；企業；公眾

一、案情引入

（一）基本案情簡介

江蘇省鎮江供電公司欲建設一變電站，委托機構進行環評。環評報告表認為該工程符合國家各項標準。2009年11月，江蘇省環保廳作出批復，同意建設這批工程。張某某等人以環評方法不科學等為由，向當地法院提起行政訴訟，請求撤銷批復。

（二）該案三方主體所代表的不同利益及其沖突

根據《環境影響評估法》第二十一條及《行政許可法》第四條規定，由于該建設工程屬于可能造成輕度環境影響的項目，江蘇省環保廳可在未進行聽證的情況下，直接作出同意建設的批復，審批行為程序合法。但公眾因未參與環境行政決策，且對該項目對人體及環境有無重大影響的獲知渠道較少，因此對環境信息掌握不充分。此外，對未知事物的不確定容易引發對自身環境安全的顧慮，從而對建設項目產生抵觸，最終引發矛盾糾紛。

該案法律關系主體三方所代表了不同的利益群體，即江蘇省環保廳在環境治理主體中代表政府的利益，鎮江供電公司代表企業的利益，張某某等人代表公眾的利益。該案引起糾紛的原因，從表面上看，是由于江蘇省環保廳在作出批復時，未顧及到公眾的知情權。雖然其行政行為合法，但公眾不知該項目的具體情況，亦擔心自身環境權益受到重大損害，故將省環保廳告上法庭。而另一法律關系主體企業，因其遵守法律向有關部門提出項目申請，且建設工程亦未正式開始建設，故企業與公眾的沖突并未激化。

從深層次看，該案的沖突根源是企業追求經濟利益與公眾追求環境利益之間的矛盾。企業在社會中要生存、要發展，就需要利用資源與向環境排放一定數量的污染物。近些年，隨著環境質量不斷惡化，公眾環保意識日益增強，對環境質量的要求也隨之提高。這種情況下，企業與公眾追求不同利益的矛盾便凸顯出來。政府作為經濟發展與環境質量的雙重負責人，其環境行政行為總會觸動企業或公眾中任一主體的利益，從而與利益受損方產生沖突。因此，本文將對我國環境治理主體關系的現狀與問題進行分析，并對我國環境治理三方主體的關系進行重構。分析

二、我國環境治理主體之間關系的現狀與問題

（一）政府權力沒有得到有效規范

我國當下的環境治理模式正處于轉型期，即由政府單維治理向政府與企業、公眾多元共治過渡。但是，行政直接控制型環境治理行為仍然大量存在于現有環境治理體制當中。在這種傳統治理模式中，政府是單一的環境治理主體。然而，環境治理的內容繁雜，僅由環保部門進行環境治理，會出現環境治理資源不足與條件缺乏的狀況，影響環境治理效果。具體表現為，執法人員配備不足，執法人員的環境執法素養有待提升，技術手段落后等方面。另外，所有的環境問題均由政府治理，導致政府的環境治理權擴張，擠壓企業與公眾的環境治理權。此外，也有學者提出“在政府作為單一主體對環境進行管制型治理的模式下，政府與企業、公眾并未形成有效的溝通交流機制，政府對相關環境立法、環境決策、環境監督管理等事項具有絕對主導權，而企業、公眾則處于被動地位，不僅環境權益遭到抑制和侵害，自身的環境利益訴求也難得獲得有效回應。”

政府權力沒有得到有效規范的弊病主要表現為執法不力和行政懈怠。近些年來，大量的環境污染與生態破壞事件表明，政府在環境治理中的效率有待提高。政府具有自利性，由于企業的發展可以讓政府在就業、稅收等方面受益，因此政府對環境治理執法力度不強，部分地方政府在環境治理時行政不作為，對排污企業懲罰力度較弱，甚至對排污行為不作為。

政府對環境治理執法不力與行政懈怠的原因之一是，政府的環保責任未落實到位。新《環境保護法》加強了對政府履行環保職能的問責，規定地方政府對本區域的環境質量負責，從法律層面，將地方政府作為“環境第一責任人”。但“政府對環境質量負責尚無具體的追責程序規范，經濟下行的壓力可能會導致一些地方放松監管，使新《環境保護法》的‘鋼牙利爪變松變軟。”此外，在當下政府環境治理體制中，政府與部門之間、各部門之間存在著大量交叉、錯位現象，各部門職能分工不明確，互相推諉責任，尚未真正形成權責清晰的環境管理機制。

（二）公眾監督缺位

1.公眾參與監督環境保護缺乏環境權基礎

新《環境保護法》首次明確公眾參與原則，同時規定公眾擁有知情權等權利，使公眾有序參與環境保護第一次有了制度保障。但當前我國現行憲法與相關法律法規對公眾享有環境權的立法較為薄弱。正如學者提出的“賦權公民參與環境保護，不應當只是表達自己的意見，更應當是堅持自己的權利，當環境受到污染破壞或有受污染破壞之虞時，公民得以環境權受到侵害為由提起行政救濟和司法救濟，督促環境污染者和破壞者賠償或停止侵權行為，維護自身權益。”在法律層面，明確規定公眾擁有環境權，會使公眾在參與環境治理及監督政府、企業有關環境的行為時，獲得法律的有力支持。目前許多國家（其中不乏發展中國家），已在憲法中明確規定了環境權作為公民的一項基本人權受到保護。

2.公眾參與環境行政決策制度不完善

公眾的環境監督權主要是對政府與企業有關環境行為的監督。而政府環境決策行為是政府有關環境行為中的較為關鍵的一環，當下公眾參與環境行政決策的制度存在較多缺陷。現行《環境保護法》強調政府聽取公眾意見的義務，強化公眾環境行政參與權。由于公眾參與環境行政決策的方式單一，若政府選擇不聽取公眾意見，公眾便無法參與到政府環境行政決策中。如前述案例，江蘇省環保廳在進行批復的環境行政決策時，沒有聽取公眾意見，現行法未規定公眾參與行政決策的請求權，致使公眾的權益沒有救濟渠道，從而導致公民訴諸法庭。在參與主體方面，法律未明確界定公眾參與環境行政決策的主體范圍，政府在進行環境行政決策時，雖然對于特定的情形，法律規定其應當履行聽取公眾意見的義務，但對于參加政府環境行政決策的公眾人選，政府擁有自由選擇權。由此可能導致真正的利益相關人無法參與聽證，使公眾參與得不到有效落實。另外，新《環境保護法》未涉及政府對公眾意見的回應機制。“立法中和實踐中，政府回應都未受到法律的規制，使得公眾參與決策流于形式，無法實現公眾參與環境行政決策制度的有效價值。”endprint

3.公眾對企業等污染者的監督較薄弱

當下，企業超標排污現象依然屢禁不止，偷排、虛構排污數據的現象時有發生。公眾的舉報與投訴是監督企業違反行為的重要方式與手段。新《環境保護法》雖規定了公民的舉報權，但欠缺對舉報與投訴的回應機制。環保部門一旦行政不作為，公眾很難及時得到有效的反饋。

（三）沒有形成政府、企業、公眾三者之間相互監督、制衡的關系

1.政府、企業、公眾三者存在對立沖突

在傳統的環境治理模式中，政府與企業之間屬于“管與被管”的關系。政府屬于管制者，企業屬于被管制者，即政府與企業之間處于對立狀態。在當前我國法律體系中，政府對企業違法行為的管制，從各方面進行了規定，即在法律層面已達到基本完備的狀態。在新《環境保護法》的規定中，政府可通過查封扣押、限產停產、按日計罰等措施，對違法企業進行管制和監督。但政府的監管能力有限及執法能力不高，難以全方位監管企業的所有行為，造成較多的環境違法行為難以得到制止和處罰。

2.政府與企業“合作”——公眾環境利益受損

一方面，地方政府出于實現自己的行政目標、保持政績、增加地方財政資金的來源、改善地區福利等方面的考慮，往往使環保讓步于能增加稅收的投資項目。另一方面，企業追求自身短期經濟利益，追求利潤最大化，而不顧對生態環境的破壞。政府與企業滿足了各自的經濟需要，卻造成了環境質量下降，公眾環境利益受損。

3.公眾“脅迫”政府——企業經濟利益受損

公眾是生態環境的最佳“守護者”，也是生態環境問題最直接的受害者，故環境質量的高低對公眾有直接的影響。由于政府與企業環境信息公開的內容不足，公眾無法真正有效參與到政府環境行政決策中，對于政府的行政決策結果，亦難以得到及時有效的解釋與說明。此外，由于公眾表達意見、維護自身環境利益的渠道較少，當公眾環境利益受損時，難以得到救濟，因此加劇了公眾對政府與社會的疑慮，引發環境群體性事件，并使部分合法項目也遭受到公眾的強烈反對，導致企業正當經濟利益受損。就如前面的案例，該電力公司的項目為合法項目，但由于政府與企業有關該項目環境影響的信息公開不足，導致公眾的知情權受損，最終公眾起訴到法院。雖然最終該項目得以順利實行，但冗長的訴訟過程亦使企業的經濟利益受到損害。

三、對我國環境治理三方主體關系的重構建議

（一）明確政府、企業、公眾三方的角色定位

由于傳統的政府單維環境治理模式的種種弊端，從該模式盡快轉變為政府與企業、公眾多元共治的模式，該理念在學界已達成共識。因此應重構我國環境治理三方主體的關系，確定政府、企業、公眾三方在環境治理中各自的地位，進而發揮各主體獨特的作用。

首先，政府在環境治理中處于主導地位。政府在環境治理中屬于“掌舵者”，從宏觀上對環境治理的其他主體進行引導。由于政府在環境治理中，天然擁有優越的環境治理職權與豐富資源，可對各方面的環境治理問題在宏觀上提供治理策略，以其具有的環境治理監管職權與其他多種資源引導其他治理主體公平有序參與到環境治理中。故“政府在進行環境監管時仍應繼續充當環境治理體系中的監管者和指導者，同時也應當由過去的‘管制型角色向‘服務型角色演變，即對包括企業、公眾在內的主體給予協助和指導，使其充分發揮各自的治理職能，在實現它們作為治理主體價值的同時，緩解自身環境壓力，提升治理效果。”

其次，企業是環境治理的主體。實踐中，環境質量下降主要是由企業引起的，根據“污染者擔責”原則，污染企業應承擔環境治理的主要責任。在多元共治的治理模式中，企業對環境治理的態度將由被動抵觸轉變為積極主動治理。政府可通過法律及法律性文件對企業環境治理責任進行規范，同時應大量使用市場經濟手段、政府“間接治理”等方式強化企業的環境治理主體地位。此外，通過引導企業發展環境友好型產業，淘汰污染嚴重的企業，促使企業生產結構轉型升級，使企業在環境治理中積極、有序發展。

最后，公眾是環境治理中必不可少的參與者。由于公眾的環境治理參與意識不強，缺乏環保責任感，政府應提供公眾參與的制度渠道，積極、合理、有序地推進公眾參與環境治理。另外，公眾可依據《環境保護法》行使參與環境治理工作的權利，對政府和企業提供人力、信息、資源等多方面的幫助與支持。如：對政府的環境行政決策行為提供意見，通過自身專業技術和知識為企業生產經營提供合理建議等。此外，公眾應強化自身環保意識與環保責任，改變消費行為模式與生活方式，追求文明環保生活方式，減少環境污染。

（二）建立健全公眾對政府、企業的監督制度

“由于公眾和社會對政府和企業監督不力，致使政府在環境與發展問題上決策失誤，環保履行不力，企業違法環保法律卻不能問責與追究。”而公眾對政府與企業監督不力的原因是，法律保障不足與監督制度不健全。因此，在環境信息公開、政府環境行政決策與公眾環境利益救濟方面完善法律與制度，保障公眾對政府與企業的監督權。

1.增強政府與企業環境信息公開力度

有效信息不公開或信息流動不通暢，公眾便不可能真正有效參與到環境治理中。健全法律對政府在實踐中有選擇性地公開信息的行為進行規制，強化政府主動及時公布環境信息的義務，以公開為常態推動環境信息公開，保障公眾環境知情權。政府與企業公開信息的方式可以多樣化，可以通過電視、網絡等渠道公開信息，拓寬公眾獲取信息的來源。通過政府與企業環境信息的充分公開，公眾對信息有足夠的了解后，才能有效參與到環境行政決策后一環節中，行使表達權。對于企業的信息公開，應建立起監督檢查與責任追究機制，督促企業環境信息公開。同時，企業的環境行為應記入社會誠信檔案，定期向社會公開。

2.確認與完善公眾參與環境行政決策權

公眾參與決策的權利不能被其他主體代為行使。在參與主體的范圍上，立法應將“利害關系人”作擴張性解釋，將可能的或潛在的利害關系人包含在內，防止政府將真正的利害關系人排除在環境行政決策外。另外，立法應確定公眾擁有主動請求參與到環境行政決策中的參與請求權。在政府行政不作為時，公眾的參與請求權可成為補充手段行使。在環境行政決策的具體過程中，“優勢互補背景下多方主體經過有效溝通而達成的一致才會使決策獲得各方的認可，進而在下一階段的管理乃至監督程序中不需要再反復回溯決策過程中的弊病，甚至是程序回轉重新決策。”從而提升決策的公信力與執行力。endprint

3.拓寬公眾權利救濟渠道

目前，公眾反映環境訴求的渠道仍不寬，法律救濟不充分，各級地方政府對環境訴求響應不力，環境信訪問題增多。因此拓寬公眾權利救濟渠道，在訴訟層面完善環境民事訴訟和環境行政訴訟制度很有必要。另外，在非訴層面，一方面，建立與健全公眾訴求反應及回應機制；另一方面，協調保障環境公益與環境私益，構建非訴協調機制降低公眾的環境權益救濟成本。通過多種方式完善公民妥善表達訴求的路徑，構建多元化的公眾環境權益保障機制。

（三）形成政府、企業、公眾三者互相制衡、有序競爭的機制

由于政府的權力擴張，擠壓了企業與公眾的治理環境權，故應規范和制約政府行為，強化企業的社會責任，壯大公眾參與環境治理的力量，使政府、企業、公眾三者互相制衡、有序競爭。

1.規范和制約政府行為

以法律為依據，建立足以制約政府行為的規則，為政府按科學發展觀的要求從事有關環境決策建立最低的行為準則。新《環境保護法》首次建立了一個比較完整的規范和制約有關環境的政府行為制度。但在現有的環境治理框架內，環境信息公開仍不足，公眾對環境實情的獲知渠道較少，不能真正參與到環境行政決策環節，環境決策成為政府的內部事務，使決策者容易失位。應在健全科學民主決策機制下，形成權威決策。公眾監督政府的管理行為是否偏離決策意圖，若偏離則及時進行糾正，進而規范政府行為。

2.通過各種方式強化企業社會責任

運用經濟激勵、政府引導等手段實現企業生產方式的轉型升級，促成企業主動守法。企業要加強自身環保理念和能力建設，樹立服務意識，強化企業自身責任。社會監督方面，加強公眾對企業的監督舉報力度；制度層面，運用多種方式規范企業在生產過程中的違法責任，盡快建立起違法追究制度的保障體系。此外，企業應主動承擔更多的社會責任，提升企業環境形象。

3.壯大社會組織力量

環保組織站在公眾的角度維護環境公共利益，環保組織的壯大可增強社會領域公眾參與環境治理的力量。我國目前環保組織由于“業務主管單位與登記管理部門雙重管理制度的施行，致使大量環保組織因無法通過登記注冊而不具有合法地位”，因此，有學者提出“中國環境NG0在登記管理體制上存在過于嚴格的情況，因此需要著手讓環境NG0獲得良好的制度環境和發展環境。”具體而言，應降低準入門檻，以特定形式放寬環保組織登記注冊限制，變管制為引導，明確環保部門和民政部門間的職責分工，為環保組織設立創造有利條件。此外，政府與民間環保組織應建立互信互助合作關系，共同在環境治理中發揮作用。

四、結語

當下，我國環境治理模式正處于由政府單維治理向政府、企業、公眾多元共治發展的階段，如何重構環境治理三方主體關系，使三者在互動中處于大致平衡，是促成我國環境治理多元共治模式的重要議題。新《環境保護法》開啟了環境治理模式的新格局，明確規定了公眾參與原則，強調公眾與企業的環境治理權，強化政府環境行為的規范與制約。這些規定折射出新《環境保護法》引入了三方主體多元共治的新理念與新機制。同時，新《大氣污染防治法》延續了新《環境保護法》多元共治的環境治理新模式。透過這些法律的新發展，可看出我國環境治理多元共治模式在立法層面已達成共識。由于在目前的三方主體環境治理關系中，政府權力未得到有效規范，故當下的任務應著力于規范與制約政府權力，保障企業與公眾的環境治理權。然而從長遠發展的眼光看，環境治理三方主體不可能永遠處于絕對靜止相互制衡的狀態。因而我們期望達成的是，政府、企業、公眾三者在長期的動態互動過程中，能夠處于大致相互制衡的狀態。

[責任編輯：農媛媛]endprint