WTO框架下食品國際貿易私營標準問題的規制

林璐

[摘要]二十世紀末開始，食品安全問題在世界范圍內不斷涌現，私營標準作為私人部門參與食品安全問題治理的工具開始出現。雖然食品安全私營標準在國際食品貿易中起到了提高產品質量和國際競爭力，使產品更加符合消費者多樣化需求的積極作用，但是隨著私營標準的廣泛使用，其也遭到了許多發展中國家的強烈反對，認為私營標準將成為貿易歧視的工具，給發展中國家的中小生產者帶來巨大損失。文章通過分析私營標準對食品國際貿易的影響以及私營標準與SPS協定的沖突和聯系，試圖從WTO框架下尋找解決食品國際貿易私營標準問題的方法。

[關鍵詞]食品國際貿易；私營標準；SPS協定

從二十世紀末開始，世界范圍內的食品安全問題頻發，引起了世界各國的關注。在尋求解決食品安全問題有效方法的過程中，不少國家都轉變了食品安全的監管模式，將食品安全責任從政府轉移到私人部門，由此私營標準作為私人部門參與食品安全問題治理的工具開始出現。自私營標準在國際上出現以來，其確實產生了提高產品質量、保證食品安全等積極影響，受到了許多發達國家的認可，但同時由于其多由發達國家的大型零售企業及其聯合或行業協會制定，在國際貿易過程中，私營標準可能會成為貿易歧視和制造貿易壁壘的工具，因此受到了許多發展中國家的強烈反對。在WTO框架下，為了防止各國的衛生與植物檢疫措施等轉化為貿易壁壘，在烏拉圭回合談判中，許多國家提議制定了《SPS協定》，用來規范國際食品貿易中的衛生與植物檢疫措施。但是，《SPS協定》主要是針對各國政府所出臺的官方標準進行規范，而剛剛興起的私營標準現在還是處于不受任何規范約束的灰色地帶。

一、私營標準的概述

（一）私營標準的起源和概念

二十世紀末以來，食品安全問題開始在世界范圍內不斷涌現，這一系列的食品安全事件的出現使人們認識到了完全依賴政府規制來解決食品安全問題的公共利益理論的局限性，因此不少國家轉變食品安全監管方式，強調食品業經營者必須擔負起食品安全主要責任。例如，我國《食品安全法》第3條規定：“食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動，對社會和公眾負責，保證食品安全，接受社會監督，承擔社會責任。”歐盟《食品安全基本法》序言第30段指出：“針對供應食品并確保食品的安全性，食品業經營者必須設計一個安全體系：因此，在確保食品安全方面，他們負有主要的法律責任。”政府將食品安全的責任轉移到了私營部門，這是導致私營標準出現的一個原因。

隨著社會經濟的發展，人們生活水平的提高，官方法定標準無法滿足消費者偏好的多樣性和高品質要求。由于私營標準除了檢測與評價供應鏈全過程的生產、加工和銷售行為以外，還關注超越食品安全范圍，但卻對食品安全有重要影響的方面，如HAC-CP、動物福利、有機物、轉基因、追溯性、環境影響、勞工標準等方面。并且私營標準的制定較官方標準更為嚴格，因此私營標準也成為各大零售企業吸引消費者，提高其產品在市場上競爭力的有力工具，這是私營標準產生的另一重要原因。

目前國際上對于私營標準的研究基本上都停留在有關于私營標準的特性、私營標準對于國際貿易的影響等方面，對于私營標準的具體定義涉及甚少。有關于私營標準的定義，筆者比較認同于連超博士的觀點，他在其文章《私營標準的反壟斷法分析》中對私營標準下了這樣的定義：私營標準是企業（包括企業集團）、行業協會等非政府實體制定的用于規范其內部產品（包括服務）質量，以滿足其自身對品質特殊要求的自愿性規范。

（二）私營標準的特性

1.私營標準主要是大型零售商及其聯合對其采購的產品制定的標準

雖然目前私營標準范圍廣泛，發展迅速，但其仍然主要存在于食品貿易領域，主要是家樂福、樂購等大型零售商對其采購的產品的要求。

2.私營標準較之官方標準更加嚴格、復雜

官方標準主要是由政府制定，只要求達到保證人類生命健康安全為限度，但是私營標準的出現卻不僅僅是為了解決食品安全問題，同時也是為了滿足消費者對于產品質量等級的要求和產品多樣性的需求，因此，私營標準不僅要求保證食品質量安全，而且也提出了許多更嚴格、更復雜的要求。

3.私營標準注重對生產過程的控制

私營標準已經不僅僅對產品本身的技術性進行要求，還更加注重對產品生產過程進行檢測和控制。

4.私營標準具有事實上的強制性

雖然食品私營標準是由企業或行業協會等非政府主體制定的，原則上沒有強制約束力，是自愿性的標準。但由于私營標準的主要制定主體——大型零售商在供應鏈中起主導作用，再加上私營標準復雜多樣，每個零售商所制定的私營標準都不盡相同，這就增加了供應商的遵從成本，使供應商在滿足某一私營標準后很難再遵從其他標準，這樣會使供應商與特定的零售商之間形成單線關系，導致供應商只能依賴于特定的零售商。

二、私營標準對貿易的影響

（一）積極影響

1.有利于打開國際市場，提高產品競爭力

由于私營標準除了檢測與評價供應鏈全過程的生產、加工和銷售行為以外，還關注那些超越了食品安全范圍，但卻對食品安全有重要影響的方面，如HACCP、動物福利、有機物、轉基因、追溯性、環境影響、勞工標準等方面。這使得符合私營標準的產品，不僅能夠保證最基本的健康安全，還可以滿足不同消費者更高品質的多樣性需求，因此更具有市場競爭力。

2.有助于保護生態環境，促進可持續發展

私營標準更注重對生產過程的監控，因此，不僅能優化生產過程，并且許多私營標準也將環境影響等列入監測范圍，這有助于保護生態環境，促進可持續發展。

（二）消極影響

1.可能會形成壟斷，影響國際貿易的發展

在橫向上，大型的零售商可以通過制定私營標準來排擠競爭者。縱向上，零售商可以通過制定私營標準鞏固自己在供應鏈中的主導地位，加強對供應商的縱向約束和控制，一旦零售商濫用私營標準，就有可能形成壟斷。endprint

2.增加供應商的遵從成本，提高其貿易風險

在上文私營標準的特性中已經提到，私營標準是具有事實上的強制性的。由于私營標準數量繁多，一個零售商就可能擁有一個自己制定的私營標準，供應商的遵從成本很高，這將會使得供應商與特定的零售商之間形成單線關系，導致供應商只能依賴于特定的零售商。這樣就制約了供應商開拓多樣性市場的道路，且私有標準并不能給生產者帶來長期穩定的收益，一旦市場出現波動，高額的成本會給他們帶來巨大的貿易風險。

3.增加新的貿易壁壘和摩擦

官方標準由于是政府制定的，需要受到《SPS協定》的規范，要遵循透明度的原則，但是私營標準則是由私人部門制定，缺乏透明度，缺乏統一性，解決爭端的機構和規范不明確，這些都將增加更多的貿易摩擦。通過問卷調查，SPS委員會指出，供應商和生產者出口最大的阻力來自于私人標準。

三、《SPS協定》規范私營標準的局限

（一）《SPS協定》對私營標準無管轄權

根據《SPS協定》第1條第1款和第13條的規定，《SPS協定》所規定的權利和義務都是針對各成員國的中央政府機構，雖然在有關條款中也預見到了私營標準的問題，但是并沒有進行規范，并且也沒有對“非政府實體（non-governmententities）”進行定義和解釋。《TBT協定》第4條第1款對其進行了定義：“非政府機構”，即“除中央政府和地方政府外的機構，包括有法律權力實施技術標準的非政府機構。”但是，這一解釋也很難認定制定私營標準的大型零售商及其聯合以及行業協會等是否屬于非政府實體。目前，不管是從非政府實體的定義來看，還是從《SPS協定》有關的內容來看，都很難認定《SPS協定》對私營標準具有管轄權。

（二）私營標準的內容超出《SPS協定》管轄的范圍

《SPS協定》是用以規定成員國政府機構所制定的官方標準的，官方標準以達到保護消費者食品安全、動植物健康以及保護環境為目的。而在上文對私營標準的介紹中也有提及，私營標準出現的原因除了為了解決食品安全問題之外，更重要的原因是為了滿足消費者多樣性的需求和對產品質量更高的要求，因此私營標準較之官方標準更為復雜嚴格，并且涉及的方面更加廣泛。除了食品安全、動植物健康和保護環境之外，私營標準還涉及到勞工標準、動物福利和公共衛生等更加廣泛的領域。因此《SPS協定》所管轄的范圍是無法涵蓋私營標準的全部內容的。

（三）私營標準違反“透明度”原則和“科學依據”原則

《SPS協定》的首要原則就是“科學依據”原則，而私營標準本身與“科學依據”原則就是背道而馳的。私營標準與官方標準不同，它主要是為了滿足消費者多樣性的需要和提高自身產品競爭力而制定的。因此私營標準的制定者在制定私營標準時是不會去遵循“科學依據”原則，而是遵從市場的需求去制定。

對于《SPS協定》中規定的“透明度”原則，由于以商業計劃為目的的私營標準通常是為滿足商業團體及消費者需求而建立的，為使產品更具吸引力，檢驗過程不透明且一般不公布產品檢驗的具體細節，這給供應鏈上的外國生產者帶來巨大挑戰，尤其是發展中國家的小生產者往往被擠出市場。

四、規范私營標準問題的建議

（一）新增規范私營標準的條款

對于規范私營標準最直接的一個解決方法就是增加直接規范私營標準的條款，但是這個方法也是最有難度的。首先，《SPS協定》制定已有15年，其維系著發達國家與發展中國家之間的平衡，《SPS協定》在實施權利義務規定明確無多大爭議的條款問題上都顯舉步維艱，更不要提新增關于規范私營標準的條款，這勢必會打破SPS委員會通過《SPS協定》所維持的國家之間的利益平衡。私營標準是由發達國家的有關主體制定的，發達國家當然不會同意通過約束自己的行為來使發展中國家獲益。

其次，上文中也提到，《SPS協定》是規范政府間的行為，如果增設規范私營標準的條款，就會打破《SPS協定》的這一屬性，一些私人部門將進入SPS的有關會議進行討論，并且還會涉及到SPS委員會對于成員國內部的非政府機構的有關審查，這對于一國的主權也會構成一定的威脅。

（二）修改已有的相關條款

目前《SPS協定》對于“非政府實體”沒有明確的解釋，而《TBT協定》雖然對“非政府機構”下了一個定義，但是仍然無法對私營標準進行一個合理的認定。《SPS協定》第13條規定：“各成員應采取所能采取的合理措施以保證其領土內的非政府實體以及其領土內相關實體為其成員的區域機構，符合本協定的相關規定，此外，各成員不得采取其效果具有直接或間接要求或鼓勵此類區域或非政府實體、或地方政府機構以與本協定規定不一致的方式行事作用的措施。各成員應保證只有在非政府實體遵守本協定規定的前提下，方可依靠這些實體提供的服務實施衛生與植物衛生措施。”按照本條規定，國家有義務協調私營標準和《SPS協定》之間的沖突，有責任對私營標準進行監管，使之向與《SPS協定》所規定的方向發展。也就是說，《SPS協定》可以規定，如果國家怠于對私營標準的監管，或者對私營標準的監管不當，對國際貿易造成了不良影響，國家應該承擔相應的法律后果。在實踐中，國家的不作為與不合理作為已經被WTO爭端解決機構認定為可以申訴的情形之一。巴西、阿根廷等發展中國家曾提議賦予第13條更強的操作性，受到私營標準影響的國家可以向SPS委員會申訴，SPS可以對其進行評估。其實，無論是新增條款還是修改條款，都有相當大的難度。但是相比較而言，修改還是比新增更為可行。

[責任編輯：岳文可]endprint