新型城鎮化5年：足跡與藍圖

高曉東

“五大發展理念是改革開放以來中國發展觀念和發展方式的系統集成與理論自覺，

為城市全面深化改革、實現健康發展提供了總體戰略思路和科學評價標準”

“原先，我們預測每年GDP增長率維持在兩位數以下之后，城鎮化率增速也會下降到1%以下，在0.8%～1%之間。但事實并非如此。” 中國城市規劃設計研究院副院長李迅告訴《瞭望東方周刊》。

2017年10月18日，習近平代表第十八屆中央委員會向黨的十九大作報告。報告中，在總結過去五年經濟建設所取得的成就時，習近平總書記提到，城鎮化率年均提高一點二個百分點，八千多萬農業轉移人口成為城鎮居民。

據國家統計局公布的數據，按常住人口計算，過去的5年時間里，中國城鎮化率完成了趕超世界平均水平的過程：2011年中國城鎮人口首次超過農村人口，達到6.91億，城鎮化率達到51.27%；2012年，中國城鎮化率追平世界平均水平，達到52.57%；2013年，中國的城鎮化率超過世界平均水平，達到53.73%。而最新數據顯示，至2016年底，中國城鎮化率已經達到57.35%。

比城鎮化率的提高更重要的是，過去五年，經過摸索，一張新型城鎮化的發展路線圖，已逐漸繪就。在向黨的十九大所作的報告中，在論述“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系”時，習近平總書記強調，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。

城市群謀定大格局

隨著人口的城鎮化率迅速提升，中國的城市規模和數量也在不斷增長。

據國家統計局2017年7月發布的數據，2016年末，中國城市數量達到657個。其中，直轄市4個，副省級城市15個，地級市278個，縣級市360個。

以城市大小看，在地級以上城市中，按2015年末市轄區戶籍人口劃分，100萬～300萬人口規模的城市數量增長迅速，達到121個，比2012年增加15個；300萬～500萬人口規模的城市13個，增加4個；500萬以上人口的城市達13個，增加1個。

此外，2016年末，全國建制鎮數量達到20883個，比2012年末增加1002個。

隨著中國城鎮化率的進一步提高，城市早就成為中國當下和今后經濟發展格局中最具活力和潛力的核心地區，也是中國生產力布局的增長極和核心支點。

“在科技創新、促進產業邁向中高端的升級過程中，城鎮化都是重要推動力量。”李迅說。

對于希望通過擴大內需推動經濟發展的中國來說，城鎮化也至關重要。國家發改委國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成曾表示：“城市人口的消費三倍于農村人口的消費。城鎮化水平提高有利于擴大消費需求。”

2013年12月召開的中央城鎮化工作會議指出，城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。

而且，這次會議明確，把城市群作為城鎮化的主體形態。中國已經形成京津冀、長三角、珠三角三大城市群，同時要在中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極，推動國土空間均衡開發。

2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》發布，明確了要構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節點城市為依托、其他城鎮化地區為重要組成部分，大中小城市和小城鎮協調發展的“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。

早在2015年4月，媒體曾援引權威人士消息稱，中國的城市群規劃已進入正式編制階段，初步從重點培育國家新型城鎮化政策作用區的角度出發，確定打造20個城市群。包括5個國家級城市群、9個區域性城市群和6個地區性城市群。

自2015年開始，截至2017年3月底，國務院先后批復了長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群等的發展規劃。而京津冀協同發展規劃綱要也于2015年獲中共中央政治局審議通過。

2017年7月，國家統計局發文稱，中國的城市群發展格局已經初步形成。傳統的省域經濟和行政區經濟逐步向城市群經濟過渡，城市的集聚效應日益凸顯。根據數據，2015年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的國土面積集聚了23.0%的人口，創造了39.4%的國內生產總值，成為帶動中國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。

為“龍頭”賦能

每個城市群都由一系列城市組成，而首位城市必須具備“龍頭”作用。

從已經公布的城市群發展規劃看，各個城市群在發展規劃中均有明確的“龍頭”城市。比如，成渝城市群中，成都和重慶是中國西部僅有的兩個經濟總量邁入萬億元俱樂部的城市。

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確，直轄市、省會城市、計劃單列市和重要節點城市等中心城市，是中國城鎮化發展的重要支撐。

而為了提高城市群中首位城市的引領作用，政策通過建設中樞核心城市等方式為其賦能。

“中樞核心城市能夠輻射周邊、帶動區域經濟發展，并作為國際合作的窗口城市參與國際經濟競爭。”李迅說。

例如，《長江三角洲城市群發展規劃》囊括了上海市、江蘇省、浙江省、安徽省，明確了要以上海建設全球城市為引領，聯手打造具有全球影響力的世界級城市群。

《成渝城市群發展規劃》明確要強化重慶、成都輻射帶動作用為基礎，以創新驅動、保護生態環境和夯實產業基礎為支撐，建設引領西部開發開放的城市群，形成大中小城市和小城鎮協同發展格局。endprint

2016年5月，國家發展改革委先是在《成渝城市群發展規劃》中明確提出，成都要以建設國家中心城市為目標，接著，在2016年底和2017年初，國家發展改革委又在兩份復函中把武漢和鄭州納入國家中心城市建設序列。

“特色小（城）鎮”的角色

在新型城鎮化的路上，體量龐大的城市群、中樞核心城市，因其巨大的輻射能力被寄予厚望。而另一種 “小而美”的城鎮化形式，也開始發揮越來越大的作用。

2016年10月，住房和城鄉建設部公布了第一批中國特色小鎮名單，包括北京市房山區長溝鎮在內的127個鎮入選。

這些小鎮或因特色產業、特色旅游入選，或因歷史文化、美麗宜居等原因入選。名單公布之前，建設資金支持渠道已經一并公布：符合條件的特色小鎮建設項目可以申請國家專項建設基金支持；建設良好的還會有獎勵。各個省份也給出了自己的資金支持項目。

2016年10月31日，國家發展改革委發布的《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》，已被業界視為中國推進特色小鎮戰略的指導性文件。

而在2016年7月1日，國家發展改革委、住房和城鄉建設部等多個部門還確定了“中國到2020年爭取培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮”的目標。

隨后，全國在特色小鎮建設上掀起熱潮。

2017年8月，住房和城鄉建設部公布了第二批特色小鎮，以北京市懷柔區雁棲鎮為代表的全國276個鎮入選。

至此，全國共有403個鎮被正式納入全國特色小鎮培育范疇。

事實上，2016年3月發布的“十三五”規劃綱要就已經明確提出，要因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮。特色小鎮建設被認為是推進中國新型城鎮化建設的重要組成部分。

國家發展改革委發展規劃司副司長陳亞軍表示，推進特色小鎮建設并不是要打破以城市群為主體形態的新型城鎮化體系，而是將之作為有益補充。

早在2015年12月，在中央財辦報送的《浙江特色小鎮調研報告》上，習近平總書記就對特色小鎮問題作過重要批示：“抓特色小鎮、小城鎮建設大有可為，對經濟轉型升級、新型城鎮化建設，都具有重要意義。”

隨后，國家發展改革委召開新聞發布會，介紹新型城鎮化發展和特色小鎮建設相關情況，浙江杭州西湖云棲小鎮亮相新聞發布會。另一個小鎮明星是烏鎮，2017年，國際戲劇節連續第五屆在烏鎮舉辦，世界互聯網大會也辦到了第四屆。

“堅持人民城市為人民”的指向

2013年，中央城鎮工作會議強調，要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。

正因為如此，隨后公布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》同時提出了兩個目標：到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右。

同時，2014年，國務院總理李克強在政府工作報告中首次提出解決“三個一億人”的問題：促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。

此后幾年，從中央到地方，出臺了一系列政策措施，試圖拆除新型城鎮化道路上的藩籬。

在戶籍方面，2014年7月，國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出建立城鄉統一的戶口登記制度，推出城市實行差別化落戶政策，擴大包括住房保障在內的城鎮基本公共服務覆蓋面等一系列舉措；2016年2月，國務院印發《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，要求積極推進農業轉移人口市民化，加快落實戶籍制度改革政策，鼓勵各地區進一步放寬落戶條件。

各個地方政府，也在根據自身條件和面臨的具體問題，出臺政策措施，提高戶籍人口的城鎮化水平，保障新市民的居住、子女入學、社會保障、就業等。

然而，要實現“以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量”，關鍵還在于城市建設本身。

2015年12月，中央城市工作會議在北京舉行。這是時隔37年后，中國再次召開中央城市工作會議。

會議分析了城市發展面臨的形勢，明確了做好城市工作的指導思想、總體思路、重點任務，為城市工作確立了頂層設計，為今后一段時期的城市工作畫好了藍圖。

“改革開放以來，在全黨工作重心轉向經濟建設的大背景下，中國城市迅速走上了經濟型城市發展道路。但有一段時間，在不少地方，‘以GDP論英雄事實上成為考察干部政績及評價城市競爭力的主要標準。”上海交通大學城市科學研究院院長劉士林對《瞭望東方周刊》說。

此次中央城市工作會議，將同年舉行的黨的十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，明確為中國城市工作的五大發展理念。“五大發展理念是改革開放以來中國發展觀念和發展方式的系統集成與理論自覺，為城市全面深化改革、實現健康發展提供了總體戰略思路和科學評價標準。”劉士林說。

專家們認為，由此才能實現“做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。”endprint