金融扶貧補位戰

聶歐

金融精準扶貧構建了“四位一體”機制，是“輸血式扶貧”變“造血式扶貧”的關鍵一環。

我國人民生活不斷改善，脫貧攻堅戰取得決定性進展，六千多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從10.2%下降到4%以下。經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，要“堅決打贏脫貧攻堅戰”。

同時，現階段我國經濟社會發展仍存在不少困難和挑戰，如發展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨，城鄉區域發展和收入分配差距依然較大，群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面面臨不少難題。

啃下脫貧攻堅的“硬骨頭”還需要強化金融抓手，加強扶貧資金使用效果和效率。而金融精準扶貧是“輸血式扶貧”變“造血式扶貧”的關鍵一環，可推動貧困地區形成政府主導、市場引導、金融機構參與、貧困戶響應的“四位一體”機制，幫助貧困地區和貧困戶樹立市場意識和責任意識，變被動扶貧為主動脫貧。

在具體工作中，金融扶貧主體責任尚待明確，支持政策有待明晰，政策性擔保和風險補償機制需要完善，金融產品和服務匱乏、隱性風險增加等新舊難題有待解決，要實現讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會，還有一系列“硬骨頭”要啃。

金融是扶貧關鍵

到2020年確保我國現行標準下的農村貧困人口實現脫貧，為我國扶貧工作指明了發展道路和方向。在扶貧工作的方式方法上，近年創新了一系列新理念、新路徑，金融精準扶貧的重要性逐漸凸顯。

在數年的工作實踐中，金融精準扶貧主要表現出四方面作用：

首先，金融精準扶貧構建了“四位一體”機制，是“輸血式扶貧”變“造血式扶貧”的關鍵一環。

與財政資金無償扶貧不同，金融扶貧可推動貧困地區形成政府主導、市場引導、金融機構參與、貧困戶響應的“四位一體”機制，幫助貧困地區和貧困戶樹立市場意識和責任意識，變被動扶貧為主動脫貧。財政資金扶貧雖然見效快，但往往缺乏持續性和可循環性。

《財經國家周刊》記者調研發現，金融扶貧可以激發貧困戶的主動性，從“你要我脫貧”變成“我要脫貧”，真正尋找到可持續發展的路徑和產業。一些地區已經有了扶貧經驗，隨著生產擴大，貧困戶會主動尋求土地要素的市場配置和扶貧資金的集約使用，成就了一批扶貧的龍頭企業。

其次，扶貧資金無償變有償，“扶貧不扶懶”。

金融扶貧的優勢在于資金量大、來源渠道廣、可持續和循環使用。金融部門參與資金使用和監管，能更好地與扶貧經濟組織相結合，一改單純發放扶貧資金或政府大包大攬的舊模式，引入注重市場規律的金融貸款機制并提升資金使用效率，屬于有償資金，做到扶貧不扶懶，扶干不扶看，扶志不扶靠。

再次，金融扶貧拉動了貧困地區征信體系建設。

金融扶貧便于建立貧困地區和貧困戶誠信體系，尤其是大量新金融機構進駐之后。長期以來，我國不論是貧困人口的識別還是財政扶貧資金的運用都不夠精準。但金融資金是跟著具體項目走，跟著貧困戶本人走，所以能精準到個人。這就必須建立貧困地區的征信體系，解決長久以來財政資金被挪用、改用和不講效益等難題。

記者發現，央行、銀監會等在部分省份嘗試了“征信+信貸”模式，但由于信息采集和更新等成本較高，對人力依賴較大，還未大面積推廣。當前，真正由征信機構來為貧困地區搭建征信體系的較少見。

但一些互聯網放貸機構卻相對更積極。如果將來解決了互聯網技術在貧困地區的普及問題，這將成為一片藍海。

最后，金融扶貧將進一步推動深化農村改革。

扶貧既是長期工作又是階段性工作，只有持續不斷地提升扶貧層次和標準，才能防止返貧。長期上，加大農村改革力度、縮小城鄉差距才是根本出路，而其最大的障礙之一就是資金匱乏，即土地使用權等“三權”抵質押難題。

金融的重要性，就在于給“三權”改革一個新解法，解決貧困地區和貧困戶首貸難的問題，再通過金融資金的循環來擴大當地再生產和產業結構調整，引導農村尤其是貧困地區規模經營、農村合作組織發展，確保信貸資金效益最大化。而這也正是廣大新金融機構參與到國家重大改革和經濟建設中的難得機遇。

破解五方面難題

據《財經國家周刊》記者調研，為更好促進金融扶貧工作，當前還需要破解如下難題。

其一，金融扶貧的主體責任待明確。頂層設計上，金融扶貧的職能尚未明確給某個金融機構，而是讓所有金融機構在各級政府的要求下扶貧，更多是出于政治任務考慮，良性市場機制尚未完全形成。真正下沉到一家一戶的還不夠多，扶貧效果打折扣。

作為商業主體，金融機構必須考慮貸款風險及補償、自身效益等問題，但金融扶貧的抵質押物少、質量差且當地財政的貼息、免息和風險補償金有限，使得不論政策性還是商業性金融機構都不無謹慎態度。

其二，扶貧支持政策待明晰。金融扶貧還處于起步階段，部分重大政策應進一步落實。雖然國家層面出臺了異地搬遷、助學貸款等支持政策，但其他領域的金融扶貧優惠政策并不明確。如貧困村“兩基”建設貸款利率優惠及年限等尚無細化政策，金融機構執行有障礙。

其三，政策性擔保和風險補償機制待完善。

貧困地區地處偏遠或自然環境惡劣，交通、水電基礎設施落后，公共服務水平較低，這是扶貧重點。雖然政策性金融機構都想積極支持，但一方面在縣級沒有分支機構，難以下沉到；另一方面，這兩類項目都是扶貧公益項目，需要由財政擔保償還，縣財政負擔太重。

政策性擔保及保險、風險補償機制缺乏，在沒有貼息、沒有擔保、沒有風險補償機制之下依靠各級政府分配任務，短期可行但長期難以持續。扶貧也要遵從經濟運行規律，同時考慮投入風險和效益。

其四，金融產品和服務待充實。

貧困地區的自然經濟占主導地位，商品經濟不發達，以農業尤其種植業、養殖業為主，導致除去國家認定的連片貧困地區整體搬遷貸款外，金融機構基本都是在對貧困戶發放小額貸款，產品較為單一。且除了極個別地區代發扶貧債券外，缺乏其他形式的金融支持。

如果金融機構與貧困地區做好對接，完全可以利用現有的政策開展訂單貸款、期貨業務，以及為集中貧困地區的龍頭企業發行集合票據或集合債券，通過地市政府提供一定擔保、增信來增加金融工具。

其五，隱性風險待化解。

一些扶貧項目同質化導致金融機構扶貧貸款趨同，金融隱性風險增加。記者調研發現，不少貧困地區的地方政府較難分析認識自身特點和資源優勢。例如，南方部分貧困地區將種植紅心獼猴桃、火龍果、羅漢果、葡萄、林下養雞養鴨等作為發展重點，各地相互比量，項目高度雷同，容易造成市場滯銷。因而產業規劃要趁早，防止因產品趨同而放大隱性風險。

政策補位

十九大報告提出，要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持中央統籌省負總責市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手負總責的責任制。

為此，首先要落實金融扶貧的主體責任。將金融扶貧的主責落實到專門的金融機構，其他機構以市場為導向積極參加。這畢竟是一種市場行為，長期上要考慮可持續性。

一是要將小額扶貧貸款的主責指定由各省區農信社來承擔，其在村鎮的分支機構是最有利的扶貧條件。二是異地搬遷資金量非常大，可將異地搬遷扶貧職能主要落到國開行和農發行并要求其作為國家戰略任務保證完成，而非當前與地方政府協商完成。同時，財政對于這類機構給予貼息、風險補償、減免稅收和提高不良貸款撥備率。

其次，完善支持制度和政策，并制定相應的操作規程，便于操作。一是完善頂層設計，對扶貧貸款優惠利率和期限做出明確規定；二是明確基建及公共服務類項目的落地政策，加強可操作性。

盡管光靠政府財力難以做到貧困人口全覆蓋，但若扶貧貸款足夠精準，可將一次性使用的無償撥付財政資金變為多次周轉使用的信貸資金，防止返貧并確保資金的安全性和可持續性。

我國財政扶貧資金盡管具有無償性、保底性和公平性，但國家財力尤其地方財力有限，扶貧資金不可能無限供給，主要還靠金融資金投入，應將這部分財政資金作為金融扶貧的引導資金、撬動資金。明確財政資金除必要的扶貧兜底外，主要用來為金融扶貧貼息、擔保、風險補償。

再次，建立國家級擔保和風險補償機制。雖然各地都建立了自己的擔保公司和風險補償機制，但規模小、能力弱。可建立國家級的擔保機構和風險補償機構為了減少不必要的機構設置，可將此職能放到財政部門，由省、市、縣級財政履行扶貧擔保職能和風險補償職能，引導金融資金進入。同時，為減少金融機構扶貧項目的貸款損失，可提高其不良貸款撥備率，防止不良率風險。

最后，鼓勵適度微觀創新。要高標準選定金融支持項目，創新農村金融產品和服務方式。一是支持農村基建，改善生活條件尤其交通、水利、能源等基建欠賬以及棚戶區改造、整體城鎮化建設，打破制約地方經濟發展的瓶頸。二是支持產業化經營，培育貧困地區優勢產業，形成“公司+基地+農戶”模式。三是支持貧困地區農產品物流體系建設，搞活農產品流通。四是發展適合金融扶貧的新的結算和融資方式，適度鼓勵移動支付、網貸、電子簽章等金融工具和技術手段，并發展金融扶貧票據、債券和期貨合約等產品。