轉移支付改革：精細化考量

劉琳

下一步改革中，“增一般、控專項”的目標延續，但提高效率的目標更突出。

時近年底，多地財政部門陸續開展起轉移支付的核查調研工作。《財經國家周刊》記者發現，“績效管理”“加強評估”“重點支持”“精準發力”等成為工作部署中的高頻詞匯。

“十九大報告中有關財稅改革的內容，無論是建設央地財政關系，還是完善預算制度，還是構建地方主體稅種，基本上每一項都與轉移支付改革有著密切聯系。”中國社科院財經戰略研究院研究員張斌對記者表示。

有專家表示，擴大一般性轉移支付規模，建立健全專項轉移支付的定期評估和退出機制，研究構建綜合支持平臺，加強轉移支付對中央重大決策部署的保障，都將成為未來轉移支付改革的主要方向。

深水區

過去幾年，轉移支付改革已經成為財稅改革的深水區之一。

十八屆三中會《決定》便明確提出了轉移支付改革的問題，其后的財稅改革中，轉移支付改革方向為“增一般、減專項、提績效”，也就是完善一般性轉移支付的穩定增長機制，清理、整合、歸并專項轉移支付，并強化專項轉移支付針對性、時效性。

這一改革方向實際上是對過去部分地區財政資金不足、挪用專項資金、“跑部錢進”、“打醬油的錢不能買醋”等財政頑疾提出的針對性藥方。

“經過幾年的努力，可以說轉移支付改革取得了很明顯的進展。”中國財政科學研究院院長劉尚希說。

比如，轉移支付的結構得到了優化，2013年一般性轉移支付占全部轉移支付的比例為56.7%，2016年上升到為60.5%，實現了2015年初國務院印發的《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》中設定的60%這一目標；專項轉移支付數量已經從2013年的220項壓減到2016年的94項，2017年又進一步壓縮至76個。

為了提高轉移支付資金的使用效率，財政部還在一些領域比如農業領域探索實行了“大專項+工作任務清單”的管理模式，也就是中央制定任務清單，明確重點項目的預算規模，地方在任務清單內自主確定資金分配方案，這在一定程度上解決了“打醬油的錢不能買醋”的問題。

成績明顯，但改革仍在路上。“過去幾年的轉移支付改革，同樣面臨很多難題。”劉尚希說。

2016-2017年，中國財政科學研究院曾就地方財政風險進行調研，其課題組的一位成員對記者表示，目前即使在地方財政收入已經十分緊張的情況下，財政支出仍有不斷固化的趨勢。

專項轉移支付的不夠合理就是造成支出固化的一大原因。由于專項資金是通過部門按照“條條”自上而下進行分配，專項資金都固定在相應的部門，所以專項雖然從總量上正在減少，但落實在執行上，支出規模有只增不減的傾向。

審計署財政審計司發布的報告顯示，近幾年存在一般與專項轉移支付界限不夠清晰的問題，有的一般性轉移支付具有指定用途，有的專項轉移支付的認定缺乏明確標準，還曾發現有52項專項轉移支付實際分解為301個具體事項。

專項評估和退出

專項轉移支付的清理、整合、歸并一直是過去幾年轉移支付改革的重中之重，有關專家表示，下一步改革中有關專項的改革，將更多落在建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制上。

這一機制在2015年發布的《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》中就已經提出。

“經過幾年專項轉移支付的改革，人們發現專項小、散、亂的歷史問題很突出，需要清理整合的項目十分繁雜，需要對這些已有專項的作用、功能，建立一套評估機制，把那些政策到期、不適應新形勢需要、預定目標已經實現的專項退出，形成標準化、制度化。”中國財政科學研究院研究員王朝才說。

這一工作已經提上地方政府轉移支付改革的主要議程。財政部河北專員辦在近期推進轉移支付核查調研工作時就強調，要重點關注資金使用績效，從資金管理環節入手，綜合分析資金管理使用情況。

一些業內專家認為，對一項專項是否合理、是否適應形勢需要，其評估不應僅局限于資金管理面的考察上，而要對一個專項發揮作用的深層機制做研究。

以扶貧為例，西安交通大學財政系教授鄧曉蘭的研究顯示，約有至少66%、30%以及40%的貧困縣，由于受人力資本匱乏、社會資本不足和部分地方政府機構規模等因素影響，導致包括一般和專項在內的轉移支付資金浪費或受到約束。這也意味著，在清理專項的同時，如何讓專項資金提高使用效率，需要從多方面共同發力。

深入的評估工作也正在得到地方財政部門的重視，多地財政部門要求逐步建立專項的評審機制，明確設立依據、績效目標、資金規模等，編制可行性報告，通過預算評審聽證等方式進行科學論證，并加強轉移支付的預算管理，建立健全財政項目資金的績效評價指標體系，規范績效目標設置和評價辦法。

效率目標更突出

在劉尚希看來，高效是現代財政的一大特征。在這樣的改革邏輯下，提高資金使用效率成為轉移支付改革的題中應有之意。

“增一般、控專項的目標延續，但提高效率的目標更為突出。”談到下一步轉移支付改革特征時，中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇說，提高轉移支付的效率，是為了中央重大決策部署提供更強的資金保障，并在區域之間促進基本公共服務的均等化。

這一目標面臨的問題十分明顯。中國財政科學研究院上述調研顯示，轉移支付效率低，有時體現為財政支出難以適應形勢變化的需要。“比如義務教育轉移支付資金，現在還是按人口戶籍所在地來往下分配的，有的還在村里蓋了很好的校舍，但是隨著城鎮化，人可能早就不在當地了。”

要解決類似的問題，增強轉移支付的針對性、政策設計上更加精細化是一大辦法。以養老保障支出為例，目前我國部分地區養老保險基金入不敷出，其風險亟待化解。在南京審計大學副校長裴育看來，從轉移支付角度，“專項”和“一般”都有事可做。

裴育認為，從目前中央對地方的轉移支付體系來看，一般性轉移支付的政策設計還有待細化，比如地區老齡化程度這一指標，有待在確定轉移支付系數上充分體現；專項轉移支付上，沒有設立專門性的養老保障轉移支付資金，而是較為模糊地包含在工資調整和對老少邊窮地區的專項轉移支付中。雖然降低專項比例是改革大方向，但減少的應只是不合理專項，能否更具針對性的提高資金使用效率，才是考察專項的標準。

“這種轉移支付體系顯然不能適應人口老齡化趨勢下，地方財政滿足轄區公共養老服務的資金需求。”裴育表示。他建議，考慮設立專門的中央對地方養老保障專項轉移支付資金，并將地區人口老齡化作為重要影響因子，納入一般轉移支付的轉移系數之中，從而增強政策的精準性。