淺談長江中下游干流河道采砂規(guī)劃修編創(chuàng)新思路

(1.長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司 江河整治公司，湖北 武漢 430010；2.長江水利委員會(huì) 河道采砂管理局，湖北 武漢 430010)

淺談長江中下游干流河道采砂規(guī)劃修編創(chuàng)新思路

何勇1劉前隆2陳前海1

(1.長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司江河整治公司，湖北武漢430010；2.長江水利委員會(huì)河道采砂管理局，湖北武漢430010)

長江中下游干流河道采砂是長江流域采砂監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為適應(yīng)長江河道新的水沙變化和采砂管理要求，在前兩輪采砂規(guī)劃的基礎(chǔ)上，新一輪采砂規(guī)劃在采砂總量控制、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、保留區(qū)轉(zhuǎn)化、采砂動(dòng)態(tài)管理等方面進(jìn)行了思路創(chuàng)新。新的規(guī)劃將會(huì)在確保依法、科學(xué)、有序的采砂活動(dòng)中發(fā)揮重要作用。

河道采砂；采砂規(guī)劃；規(guī)劃修編；長江中下游

長江中下游干流河道自湖北省宜昌市至長江口全長1 893 km，涉及湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海等5省1市。自2002年《長江河道采砂管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施以來，水利部先后于2003年和2011年批復(fù)了兩輪采砂規(guī)劃[1-2]，對(duì)規(guī)范采砂秩序、推進(jìn)有效管理發(fā)揮了重要作用，有力地維護(hù)了長江中下游河道的河勢(shì)穩(wěn)定，保障了防洪和通航安全。

但隨著規(guī)劃可采區(qū)的逐步實(shí)施和采砂管理的逐步深入，特別是三峽水庫蓄水運(yùn)用以后，長江中下游河道形勢(shì)發(fā)生較大調(diào)整變化，制約采砂規(guī)劃實(shí)施的各種內(nèi)在因素和外在條件增多。為更好地適應(yīng)河道水沙變化，滿足新形勢(shì)下采砂管理的要求，水利部于2016年底批復(fù)了新一輪采砂規(guī)劃[3]。新修編的采砂規(guī)劃進(jìn)一步體現(xiàn)了規(guī)劃的科學(xué)性，突顯出管理的靈活性，為未來5 a指導(dǎo)科學(xué)采砂、有序采砂奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1 前兩輪采砂規(guī)劃實(shí)施情況

1.1 基本情況

第一輪采砂規(guī)劃的規(guī)劃期為2002～2010年，規(guī)劃對(duì)象為建筑砂料開采，共規(guī)劃可采區(qū)33個(gè)，年度采砂控制總量為3 400萬t。第二輪采砂規(guī)劃的規(guī)劃期為2011～2015年，為適應(yīng)吹填等其他非建筑砂料管理的需要，規(guī)劃對(duì)象既包括建筑砂料開采，也包括吹填等其他砂料開采。建筑砂料共規(guī)劃可采區(qū)41個(gè)，年度控制開采總量為1 940萬t，其他砂料年度控制開采總量為7 780萬t。

按照統(tǒng)籌各地需求和協(xié)調(diào)區(qū)域平衡的原則，采砂規(guī)劃中對(duì)各省(直轄市)可采區(qū)數(shù)量及采砂控制總量進(jìn)行了分配，詳見表1。

表1 第一、二輪采砂規(guī)劃的可采區(qū)數(shù)量及采砂控制總量

由表1可知，建筑砂料開采以安徽以上河段為主，其他砂料開采主要集中在江蘇、上海兩地。

1.2 實(shí)施情況及存在問題

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，長江水利委員會(huì)和有關(guān)省(直轄市)水行政主管部門共許可建筑砂料可采區(qū)70余個(gè)，許可采砂總量約6 600萬t，平均每年許可規(guī)劃可采區(qū)約6個(gè)，許可采砂量約600萬t。建筑砂料開采在2005年達(dá)到峰值1 700萬t，之后呈逐年減小的趨勢(shì)。2011年后，許可可采區(qū)數(shù)量和許可采砂量明顯減少，年均許可可采區(qū)個(gè)數(shù)不足4個(gè)，許可采砂量不足300萬t。

其他砂料主要用于吹填和大型基礎(chǔ)工程建設(shè)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，長江中下游沿江地區(qū)對(duì)其他砂料的需求一直呈旺盛之勢(shì)。長江水利委員會(huì)和有關(guān)省(直轄市)水行政主管部門共許可吹填等其他砂料開采項(xiàng)目160余個(gè)，許可采砂總量約 6.2億t。其他砂料開采主要集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的長江下游，其中江蘇省許可其他砂料開采項(xiàng)目84個(gè)，許可采砂量5.1億t，超過長江中下游許可采砂量的80%以上。

從近年來采砂規(guī)劃的實(shí)施情況來看，建筑砂料開采存在較大困難： ①規(guī)劃可采區(qū)許可實(shí)施的數(shù)量少，如2012年許可實(shí)施規(guī)劃可采區(qū)2個(gè)，僅占年度可實(shí)施規(guī)劃可采區(qū)數(shù)量的 8.7%；許可年度控制開采量200萬t，僅占年度控制開采量的10.3%。2013年許可實(shí)施規(guī)劃可采區(qū)4個(gè)，僅占年度可實(shí)施規(guī)劃可采區(qū)數(shù)量的 17.4%；許可年度控制開采量249萬t，僅占年度控制開采量的12.8%； ②許可后可采區(qū)的實(shí)施舉步維艱。2012、2013年實(shí)施的規(guī)劃可采區(qū)分別完成當(dāng)年許可開采量的 27.5%、49.0%，部分可采區(qū)如湖北省巴河口可采區(qū)、安徽省上三號(hào)洲可采區(qū)連續(xù)2 a得到許可，但由于種種原因，均未實(shí)際開采。

由此可見，采砂規(guī)劃實(shí)施后，特別是第二輪采砂規(guī)劃期間，規(guī)劃可采區(qū)的許可和實(shí)施不太順利，突出表現(xiàn)在可采區(qū)范圍限定條件苛刻，在實(shí)施階段一旦河道沖淤發(fā)生改變，或遇到其他客觀因素(如航道調(diào)整)，可采區(qū)采砂將與河勢(shì)穩(wěn)定和通航安全產(chǎn)生矛盾，最終會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃無法實(shí)施。因此，為改變規(guī)劃實(shí)施不夠靈活的問題，既要嚴(yán)守總量控制紅線，不允許采砂總量突破控制線，又要賦予規(guī)劃一定的靈活性和現(xiàn)實(shí)的可操作性，根據(jù)禁采結(jié)合、以禁為主的原則，使長江中下游干流河道采砂規(guī)劃更好地發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，更好地滿足長江中下游干流河道采砂管理的需要[4]。

2 面臨新形勢(shì)

采砂規(guī)劃是一項(xiàng)限制性規(guī)劃，時(shí)效性很強(qiáng)。隨著長江河道水沙條件的變化和采砂管理越來越科學(xué)化、精細(xì)化，采砂規(guī)劃修編面臨更為復(fù)雜的形勢(shì)和更為緊迫的需要。具體如下：① 河道輸沙量繼續(xù)大幅減小，河道沖刷的幅度和廣度進(jìn)一步加深。與2003年三峽水庫蓄水前相比，長江中下游主要水文站輸沙量減少了70%～90%，出庫泥沙級(jí)配變細(xì)，導(dǎo)致河床發(fā)生長距離沖刷。新的采砂規(guī)劃必須反映輸沙量減小的現(xiàn)實(shí)，實(shí)行更為嚴(yán)格的總量控制；② 隨著長江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)，砂石需求仍將呈旺盛態(tài)勢(shì)，采砂與防洪、供水、河道治理、航道治理、水資源與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各方面的矛盾將更加突出，如何協(xié)調(diào)好采砂與各方面的關(guān)系面臨更嚴(yán)峻的考驗(yàn)；③ 長江中下游黃金水道建設(shè)如火如荼，長江中下游航道定線制的實(shí)施和深水航道的建設(shè)較大地改變了江砂開采的控制條件，適合采砂的河道范圍進(jìn)一步壓縮，對(duì)維護(hù)長江河勢(shì)穩(wěn)定、保障防洪和通航安全提出了更高要求。

3 創(chuàng)新思路

“十三五”時(shí)期是我國全面建成小康社會(huì)的決勝階段，是依托黃金水道推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的關(guān)鍵期，長江治理開發(fā)與保護(hù)任務(wù)艱巨，同時(shí)也給長江河道采砂管理工作提出了新的更高要求。針對(duì)長江采砂管理出現(xiàn)的新情況和面臨的新形勢(shì)，該輪規(guī)劃在總結(jié)前兩輪規(guī)劃實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)劃的總體思路進(jìn)行創(chuàng)新，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1) 突出采砂規(guī)劃的限制性，嚴(yán)格控制年度采砂總量。河道泥沙的輸移特性決定了河流中每年可供開采的砂石是有限的，對(duì)河道采砂實(shí)行年度采砂總量控制是維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定、保障防洪和通航安全的一項(xiàng)重要措施。隨著三峽水利樞紐以及上游干支游水庫的建設(shè)，長江中下游干流的泥沙來源繼續(xù)呈減少趨勢(shì)，特別是建筑砂料來源極少，砂石需求與泥沙補(bǔ)給之間的矛盾日益顯現(xiàn)。為保障河道安全，該次規(guī)劃根據(jù)河道演變特性和輸沙量減少幅度，相應(yīng)減少建筑砂料開采量和吹填等其他砂料開采量，使規(guī)劃期內(nèi)提出的年度控制采砂量與河道泥沙來量基本相適應(yīng)，維持河道總體沖淤平衡。

(2) 強(qiáng)化采砂規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，正確處理保護(hù)與利用的關(guān)系。河道砂石是河床的重要組成部分，也是維持河道形態(tài)和維系生態(tài)平衡的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。為更好地推進(jìn)黃金水道建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，該次規(guī)劃將保護(hù)放在更為突出的位置，進(jìn)一步減少了可采區(qū)的數(shù)量和范圍，并根據(jù)采砂活動(dòng)對(duì)水生態(tài)環(huán)境的影響情況，適當(dāng)延長禁采時(shí)段，細(xì)化環(huán)保措施，在協(xié)調(diào)好河道采砂與通航安全及水生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，適度、合理地利用江砂資源。

(3) 提高采砂規(guī)劃的科學(xué)性，完善保留區(qū)轉(zhuǎn)化條件。根據(jù)采砂分區(qū)原則，禁采區(qū)和可采區(qū)之外區(qū)域均劃為保留區(qū)，保留區(qū)是河道中面積最大的采砂分區(qū)單元。作為禁采區(qū)和可采區(qū)之間的緩沖區(qū)，該區(qū)本身具有一定的可變性。比如由于新的涉水工程設(shè)施興建，原來劃分的保留區(qū)可能要?jiǎng)潪榻蓞^(qū)，或在河道防洪形勢(shì)改善后，因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，原來規(guī)劃的保留區(qū)可劃為可采區(qū)。原規(guī)劃的保留區(qū)沒有轉(zhuǎn)化途徑，在可采區(qū)無法實(shí)施時(shí)不能發(fā)揮其作為預(yù)留可采區(qū)的作用。為給規(guī)劃期內(nèi)進(jìn)行必要的調(diào)控留有余地，該次規(guī)劃完善了保留區(qū)的轉(zhuǎn)化條件，并對(duì)保留區(qū)轉(zhuǎn)化的行政審批程序提出了明確要求。

(4) 增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的靈活性，適應(yīng)采砂動(dòng)態(tài)管理的需要。隨著長江黃金水道建設(shè)和《航道法》的實(shí)施，航道的重要性進(jìn)一步凸顯。為減小采砂對(duì)通航安全和航道穩(wěn)定的影響，規(guī)劃布置的可采區(qū)均位于現(xiàn)行主航道之外，并盡量減小可采區(qū)范圍，但隨著航道整治工程的實(shí)施和通航船舶的增多，航道隨時(shí)處于調(diào)整變化中。由于缺少相應(yīng)調(diào)整可采區(qū)的規(guī)定，一旦航道范圍與可采區(qū)布置發(fā)生矛盾，可采區(qū)將無法實(shí)施開采。考慮到河道沖淤的可變性以及航道范圍的可變性，該次規(guī)劃允許在基本不影響河勢(shì)、防洪、通航等各項(xiàng)前提下，經(jīng)過科學(xué)論證，在實(shí)施階段對(duì)規(guī)劃可采區(qū)位置進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，并根據(jù)調(diào)整后的可采區(qū)位置，合理確定控制開采高程，使之更符合實(shí)際情況的變化和動(dòng)態(tài)管理的要求[5]。同時(shí)，明確了規(guī)劃可采區(qū)位置優(yōu)化調(diào)整的幅度限制要求。

4 結(jié) 語

采砂規(guī)劃是為河道采砂管理提供科學(xué)依據(jù)的專項(xiàng)規(guī)劃，是確保采砂管理規(guī)范化、制度化的重要技術(shù)保障。河道采砂牽涉面廣，與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展密切相關(guān)。新的采砂規(guī)劃更加突出規(guī)劃的宏觀性、指導(dǎo)性、協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性和可操作性要求，堅(jiān)持總量控制，堅(jiān)持河道保護(hù)與采砂監(jiān)管并重的原則，為適度、合理地利用江砂資源奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，亦將有效促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展以及生態(tài)文明建設(shè)[6]。

[1] 水利部長江水利委員會(huì)．長江中下游干流河道采砂規(guī)劃報(bào)告[R]．武漢：水利部長江水利委員會(huì)，2002．

[2] 水利部長江水利委員會(huì)．長江中下游干流河道采砂規(guī)劃(2011～2015年)[R]．武漢：水利部長江水利委員會(huì)，2011．

[3] 水利部長江水利委員會(huì)．長江中下游干流河道采砂規(guī)劃(2016～2020年)[R]．武漢：水利部長江水利委員會(huì)，2016．

[4] 對(duì)長江中下游采砂規(guī)劃編制與實(shí)施的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)[J]．中國水利，2009(8)：25-26．

[5] 曾令木，趙義．長江中下游干流河道采砂規(guī)劃研究與探索[J]．人民長江，2006(10)：25-27．

[6] 姚仕明，周銀軍，渠庚.河流管理中若干問題的思考[J].水利水電快報(bào)，2016,27(4)：35-38.

(編輯：唐湘茜)

2017-09-15

何 勇，男，長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司江河整治公司，高級(jí)工程師.

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