論農村集體經濟組織收益分配糾紛的司法救濟：重慶例證

曹曉銳

論農村集體經濟組織收益分配糾紛的司法救濟：重慶例證

曹曉銳

在國家大力發展農村經濟，減輕農民負擔，提高農民生活水平的政策背景下，如何妥善解決農村集體經濟組織收益分配矛盾糾紛是直接影響村民成員生存權益和農村經濟發展、社會穩定的重要現實問題。由于缺乏具體細化的法律、法規規范，現行司法救濟制度存在缺陷，救濟效果并不理想，其中最為突出的是成員資格認定、分配程序合法性審查等問題。故應從樹立正確的裁判理念入手，通過明確成員資格認定標準、統一分配程序司法審查模式、建立以收益性質區分為基礎的適當性判斷規則等多方面的機制創新，逐步實現司法救濟制度的完善。

農村集體經濟組織 收益分配 司法救濟 法治建設

近年來，我國經濟高速發展和城鄉統籌工作的全面展開帶動了農村城鎮化建設的加快推進，農村集體經濟組織作為農村集體土地所有權的載體，因集體土地出租、被征收等產生的收益大幅增長，但隨之而來的是農村集體經濟組織內部因收益分配引發的矛盾急速加劇。重慶雖然作為直轄市，但大城市、大農村的城市格局特點突出，農村經濟發展過程中仍然存在大量的矛盾糾紛亟待消解，其中農村集體經濟組織收益分配糾紛已經成為影響農村經濟穩定發展的重要因素之一。[1]長期以來在大部分農村地區，農村集體經濟組織基本處于虛化狀態，與村民委員會“一套班子、兩塊牌子”，混同管理的現象突出，單單依靠農村集體經濟組織自身難以妥善化解分配中的矛盾糾紛，而村民自治制度又使基層人民政府難以充分發揮行政干預措施的作用[2]，由此造成大量的分配矛盾糾紛需要司法救濟手段的介入。從依法治國的基本方略和司法本質屬性看，通過司法救濟方式對農村集體經濟收益分配糾紛中的合法權益進行救濟，化解矛盾糾紛，不僅是“司法最終解決”原則的體現亦是權利保護的必要途徑。因此，實有必要對農村集體經濟組織收益分配糾紛的司法救濟制度進行深入分析，以期進一步完善糾紛解決機制，充分維護廣大農民的合法權益，保障農村社會的穩定和促進農村經濟的良性發展。

一、司法救濟現狀及效果

從農村集體經濟組織收益分配糾紛司法救濟的整體形勢看，以重慶地區為例，重慶法院系統2013年1月至2017年7月共受理涉及農村集體經濟組織的包括土地承包、收益分配糾紛等各類民事一審案件2706件，其中承包地征收補償費用分配糾紛案件比重最大，共1530件，占57%；土地承包經營權糾紛的案件1006件，占37%，土地承包經營權確認糾紛和土地承包經營權繼承糾紛案件170件，占6%①該數據來源于重慶市高級人民法院案件管理數據系統。。（見圖一）

由此可以看出，因承包地征收補償費用分配產生的矛盾糾紛仍然是農村集體經濟組織與成員面臨的最為突出的矛盾糾紛。

另從司法救濟效果看，重慶法院系統2013年1月至2017年7月共受理2372件涉農信訪 （包括來信、來訪）案件，辦結 2045件。（見圖二）

由此可以看出，盡管已經將大部分收益分配糾紛納入法院司法救濟渠道進行調整，但司法救濟的效果仍不理想，當事人對裁判結果不滿意程度仍然較高，當法律救濟途徑窮盡時，當事人便開始通過信訪、上訪的方式表達訴求，而且往往因為利益訴求得不到主張而采取過激的違法、犯罪等極端行為向司法部門、政府和社會施壓，嚴重影響社會秩序。

圖一 涉農集體經濟組織收益分配案件類型分布

圖二 涉農信訪收結案對比

二、現行司法救濟制度的問題分析

從上述分析的司法救濟現狀及效果可以看出，現行的司法救濟制度仍未能充分發揮司法裁判定紛止爭、化解矛盾的職能作用。要深入分析制度本身的缺陷或運行過程中存在的問題，首先應充分了解司法救濟制度要解決的問題根本，也即是這類糾紛當事人所爭議的矛盾焦點。為此，筆者從重慶法院近五年審結的承包地征收補償費用分配糾紛案件中，隨機從五個中級人民法院各抽取了16個案件，共計80個案件作為樣本進行分析。經分析統計，其中涉及農村集體經濟組織成員資格認定問題的案件數量最大有36件①當然在這類案件中，當事人并不直接以要求確認成員資格為訴訟標的，多數是以要求參與分配集體收益作為請求，上述統計數據是通過對案件查明的糾紛產生原因為依據。對上述36個案件進一步細分，其中涉及因婚姻關系造成戶籍變動而被拒絕參與分配的有6件，涉及小城鎮落戶而外遷戶口的有21件，涉及政策性輪換工的有3件，涉及服刑人員和外出務工人員等特殊個體原因的有6件。，涉及要求認定分配方案無效和確認分配違反法定程序問題的有17件，涉及村委會非法截流收益和村委會管理人員違規分配問題（可以歸結為分配主體的問題）的有9件，涉及分配對象錯誤等問題的有7件②這類案件主要是因村委員發放集體收益款給農戶家庭中的某一成員，而該成員將其據為己有，其他家庭成員因此而提起訴訟要求在家庭內進行分配的案件。，涉及村組間對收益歸屬發生爭議的有6件，涉及其他原因的有5件。（見圖三）

圖三 涉農集體經濟組織、收益分配案件訴求類型分布

圖四 涉農集體經濟組織、收益分配案件處理情況

上述分析樣本可從點到面映射整個農村集體經濟組織收益分配矛盾糾紛的實質沖突。不難看出，目前農村集體經濟組織收益分配糾紛矛盾最突出的爭議焦點包括分配主體及成員資格認定問題③2009年重慶市法院系統專門針對成員資格問題開展調研，并形成了關于農村集體經濟組織成員資格認定的會議紀要，其背景原因正是重慶市永川區發生的一起成員資格認定引起的分配糾紛案件。、分配方案及分配程序問題。由于具有操作性的法律規范缺失，司法實踐中對于上述爭議問題的處理從受理案件到作出裁判均呈現出較為嚴重人為趨向，裁判情況較為混亂，甚至同一地區各法院對同一類案件的尺度標準都把握不一，損傷了司法權威，影響了司法救濟的效果。筆者對上述80個案件的實體處理情況進行了分析：80個案件中作出實體判決的有69件，通過調解結案的7件，作出不予受理裁定的3件，當事人自動撤訴的1件。（見圖四）

可以看出仍有小部分案件被擋在司法救濟的大門之外，但值得一提的是，近年來從最高人民法院到地方各級法院對農村集體經濟組織收益分配案件均給予了相當重視，可訴性問題已經得到普遍的認同。但認真審視現行司法救濟制度，不難發現其中仍存在一定的不足。主要有以下三個方面：

一是案件受理范圍仍未形成清晰統一的認識。例如，上述案件中有6件案件是針對整體分配數額提出的，即農村集體經濟組織獲得征地補償費后，除部分留存外，其他決定用于分配的補償費數額，其中有2件被法院裁定不予受理，另外4件案件由法院受理并作出實體判決，雖然最終獲受理的4件案件裁判結果均為駁回訴訟請求，但可以看出不同法院在同類案件是否受理的問題上認識并不統一，在立案登記制下該類案件仍未有清晰明確的受理標準。

二是農村集體經濟組織成員資格認定標準迥異。上述案件中有4個案件所涉及的當事人成員資格認定情形基本相同①該4個案件當事人均屬于因在城市近郊的鄉鎮購買了房屋，從而將戶口遷出并離開原村社居住，但農村土地仍未退回的情形。，但其中兩個法院主張了當事人的訴訟請求，而另兩個法院則駁回了當事人的訴訟請求。由此可以看出，在立法未能提供統一標準的前提下，法院對于集體成員資格認定方法不一，主要是對多重因素衡量的取舍方法不一致，因而出現在相同的情形下得出不一樣結論的情形，裁判結果往往難以達到使當事人 “息訴服判”的效果。

三是對村民民主議定事項的審查深度把握不一。上述案件中有6件是直接針對分配方案提起的訴訟，裁判結果是5件駁回當事人的訴訟請求，有1件是通過調解方式結案。分析其中原因，主要是司法實踐中對于村民自治事項審查程度界限把握較為困難，由于村民自治制度的特殊性，司法權力過度擴張可能侵犯村民的自治權，而司法僅作形式或程序審查，又往往難以維護少數人的合法權益。

三、司法救濟制度的完善

農村集體經濟組織收益分配中的沖突矛盾紛繁復雜，要妥善化解矛盾，實現分配正義，保護農村集體經濟組織成員的合法權益，促進農村經濟的穩定發展，逐步完善司法救濟制度勢在必行。

（一）樹立正確的司法裁判理念

正確的司法裁判理念是確保對各種糾紛的處理不偏離核心價值目標的關鍵，這也是司法救濟制度完善的核心要義。農村集體經濟組織收益分配法律機制是整個農村法制的重要組成部分，司法裁判理念應從更為宏觀的視角出發，才能確保其與農村法治進程軌道同步運行。

1.服務發展理念

農村集體經濟組織收益分配在社會轉型新形勢下，呈現出新的特點和新的司法需求，這就要求賦予司法職能新內涵。對司法職能定位的審視，應著眼于有效促進農村經濟的穩定發展，要轉變只治標的單一糾紛解決機制，充分發揮司法能動性，通過司法救濟手段的介入，重新激活農村集體經濟組織的主體作用，規范農村集體經濟組織的內部治理結構，推動農村集體經濟組織作為集體所有權載體的綜合職能運用，讓法治成為填補農村社會治理方式與治理結構空白的不二選擇。

2.支持創新理念

司法應樹立支持創新的理念，對合乎事物發展規律，符合穩定農村生產關系及發揮土地最大效益的收益分配改革創新應給予司法支持，保障創新成果。既要充分發揮司法的引導矯正作用，也要把握好司法權與村民自治權的邊界，對于農村集體經濟組織在收益分配方式等方面的創新舉措，在不違反法律禁止性規定的情形下，要充分尊重全體成員的意思表達，不搞“一刀切”，破除機械、條文主義的不利影響，利用司法裁判的公示權威鼓勵機制創新，激發農村集體經濟組織的創新活力，為收益分配改革創新營造寬松的司法氛圍。

3.保障民生理念

農村集體經濟組織收益分配涉及農民基本生存保障，收益分配制度如何變革和運行都要以保障農民基本生存需要為前提。司法救濟作為權利保障的最后屏障，更應堅持以保障農村集體經濟組織成員生存權為重要指引。要不斷審視最終的司法裁判能否有效維護成員的合法權益，是否有利于成員的生存發展。在維護集體利益的同時，決不能忽視成員個體利益的保護，在依法的前提下要合理平衡集體與個體之間的利益沖突，要把將實現分配正義與保護成員生存利益作為重要價值取向。[3]

4.促進和諧理念

司法救濟對農村集體經濟組織收益分配的調整必然觸及深層次的農村社會問題，而和諧則是衡量司法救濟效果的重要標準。樹立和諧司法理念，摒棄個案思維，強調法律效果與社會效果的統一，充分立足于全局、長遠的穩定發展觀，建立完善普遍適用的裁判規則，引導農村集體經濟組織及其成員在利益分配過程中自覺遵法、守法；把權利保護和維護農村經濟發展秩序、社會穩定結合起來，通過發揮司法多方面的職能作用，充分利用多元化糾紛化解機制等有效手段將收益分配矛盾隱患消解在源頭，切實為農村經濟發展營造健康和諧、秩序井然、各得其所的外部環境。

（二）明確受案范圍和訴訟主體

農村集體經濟組織收益分配糾紛司法救濟制度完善首先應解決的具體問題就是起訴與受理的問題。雖然根據民法理論，農村集體經濟組織收益分配糾紛在性質上屬于財產侵權糾紛，人民法院應當受理，但相關法律和司法解釋涉及農村集體經濟組織收益分配的各類糾紛受理問題的規定卻經歷了沖突、反復的過程，至今仍未形成統一明確的意見。目前，由于農村集體經濟組織收益分配糾紛的突顯，矛盾沖突對農村秩序、經濟發展的沖擊巨大，將其納入司法救濟范疇的必要性和緊迫性，無論是在學界還是理論界都已形成共識。要使這種共識外化成普遍適用的訴訟規則，則需要進一步加強對該類糾紛復雜性的認識，進行客觀定性，以此確定是否納入司法救濟范疇。

1.實行區分受理

雖然強調將糾紛納入法治化軌道解決，但絕不是大包大攬，要把握好司法權行使的界限。實行區分受理其核心就是要將村民自治權與司法權的界限清晰劃分，司法救濟的手不能越過村民自治權的行使領域。事實上，農村集體經濟組織收益分配涉及的問題核心，簡而言之，主要是“分不分”、“分多少”“分給誰”、“怎么分”四個方面的問題。“分不分”、“分多少”即土地補償費等集體收益是否在集體經濟組織成員內部進行分配，以及拿多少數額來進行分配的問題。這兩類問題是農村集體經濟組織基于自身經濟發展的考慮，符合集體成員的整體利益，對成員權利而言，這種分配結果對每個成員而言是平等、公平的，并不侵犯個人的成員權，屬于村民自治范疇中對其他權利無影響的事項，司法權一旦介入干涉即可能妨礙村民自治權的行使，故筆者認為基于些類糾紛提起的訴訟，法院應不予受理。而“分給誰”、“怎么分”即是在已經決定分配的前提下，集體經濟組織決定在哪些人之間進行分配，在這些人之間每個人具體分多少份額的問題。這兩類問題涉及個體成員權利的保護，成員一旦被排除在分配范圍外或與其他人分配份額不平等時，其切身利益將受到損害，故應賦予其通過司法途徑尋求救濟的權利，由此提起的訴訟符合人民法院受理案件的原則，且對村民自治權并無影響，人民法院應當依法受理。當然為避免上述受理原則在實踐中被變相操作，制度完善過程中還應盡可能對上述糾紛類型進行細化①比如：重慶市高級人民法院就通過規范性文件的方式對集體經濟組織收益分配糾紛的受理范圍進行了較為詳盡的規定，規定了因土地補償費分配、土地流轉收益分配、因其他集體財產征收或經營產生的收益分配、因安置補助費、地上附著物和青苗補償費分配發生的糾紛，應予受理。而農村集體經濟組織收益中屬于全體集體經濟組織成員共同所有的部分 （如土地補償費等），其是否用于分配以及用于分配的具體數額，屬于村民自治的范疇，由此發生的糾紛，以及安置補助費、地上附著物和青苗補償費由政府直接發放給個人的，或者安置補助費由政府統籌用于繳納被征地農轉非人員社會保障費用所產生的糾紛等不予受理。。

2.以分配實施主體確定訴訟主體

訴訟受理問題中還涉及訴訟主體即被告如何確定的問題，這也是實踐中極具有爭議的，而且司法實踐中也存在不同的做法。訴訟主體的確定是司法救濟中的重要程序問題，應在司法救濟制度完善過程中予以明確。筆者以為，關于農村集體經濟組織收益分配糾紛之訴的主體，原告應是提起訴訟的自然人、法人或其他組織，但被告不能一概限定為農村集體經濟組織。這主要涉及兩個問題，一是有的地方農村集體經濟組織完全虛化，不僅職能虛化，而且可能沒有具體的組織形式，不具備訴訟行為能力；二是村委會代行農村集體經濟組織職能的情形較為普遍，村委會甚至掌握了集體資產的決定和分配權，故此，根據權利義務對等關系，應確定由具體組織實施分配的組織作為被告較為恰當，并按照權責相統一的原則，由其承擔相應的法律責任。

（三）建立規范、統一的實體裁判標準

裁判標準是進行實體處理的依據，而實體裁判結果將直接影響司法救濟最終的利益平衡狀況，因此完善司法救濟制度的核心之一應是確立實體裁判標準。農村集體經濟組織收益分配糾紛的實體裁判標準是指案件審理過程中確定訟爭的收益分配問題是否需要司法調整的判斷準則。實踐中，由于對集體收益如何分配把握不一，造成實體裁判結果的地域性差異，影響司法權威。

1.規范成員資格認定標準

成員資格的認定問題是收益分配糾紛中最為突出的矛盾焦點。其核心是成員資格認定的參考要素問題。理論界和實務界對此存在認識上的差異，形成了從單一到復合認定標準的多種學說。單一型認定標準是將村民戶籍作為唯一認定依據。[4]而復合型認定標準又存在多種標準，比如以戶籍和權利義務、戶籍和生活居住情況[5]、戶籍與生活來源[6]等。縱觀我國現行法律制度，沒有任何一部法律法規或司法解釋給出了關于成員資格認定標準的明確答案。最高人民法院到地方各級法院雖然試圖從司法實踐中確立資格認定的標準，但囿于該問題事關農民基本權利，最終應由正式立法程序予以解決，且司法部門指導意見不具有法律位階的普遍規范效力等原因，始終未能有效解決。筆者認為，基于我國農村集體經濟組織的自然共同體特征，應以 “戶籍、長期固定的生產和生活關系、生活保障來源”三重要素作為成員資格認定的核心依據。首先，是否與農村集體經濟組織形成了較為固定的生產、生活關系，是個體與農村集體經濟組織間聯系最直接客觀的表現。一方面符合農民以地緣和血緣為基礎固定聚居形成村落的一般自然規律。另一方面，從農村普遍意識看，只有當某人生產居住在集體組織土地范圍才可能被認可為成員，而脫離集體生產、生活居住區域的個人其成員身份將被否定。其次，是否以集體土地作為基本生活保障來源，是個體與農村集體經濟組織最核心的內在聯系，是成員權利內容最基本的指向，甚至可以說土地是成員資格認定的前提。第三，是否已依法登記為該組織所在地常住農業戶口，既是效率的體現亦是具體實踐的需要。雖然戶籍作為唯一認定標準確存在缺陷，但亦不能完全否定其在成員資格認定中的作用。目前諸多認定標準認定的因素中很多需要主觀判斷，實踐操作性較差，而戶籍作為認定依據則顯得較為直觀、明確、方便易查。戶籍標準曾在實踐中被長期應用，短時期內將其拋棄難以徹底改變傳統觀念和現行制度的束縛，因此，戶籍標準仍有其不可替代、不可否定的重要價值。

2.統一分配程序的司法審查模式

對民主議定程序的分配方案進行司法審查，可以有效地防止在集體資產分配過程中，部分人借民主議定的幌子，肆意侵害個別人的財產權益，導致分配的實質不公，引起矛盾和糾紛，也符合《村民組織法》、《物權法》的規定。故此在司法救濟制度的完善過程中，應明確司法機關對村民民主議定程序合法性的司法審查權，同時規范民主議定程序的司法介入程度和司法處置方式。民主議定程序進行司法審查，主要從民主議定的程序和內容是否合法進行審查；司法裁判方式上可以作出宣布無效或者是否撤銷的裁決。為了充分尊重農村集體經濟組織的自治權利，同時著眼于發揮司法對矛盾糾紛的緩沖作用，可以考慮建立“兩次訴訟”程序對“分配方案”提起的訴訟進行規范，即是說當事人基于民主議定分配方案侵犯其財產權益提起訴訟的，司法機關經審查發現應確認民主議定的程序或內容違法的，可以判決對民主議定的分配方案予以撤銷或者宣布無效。農村集體經濟組織可以在撤銷或宣布無效后重新作出處理，若仍未變更原處理決定當事人又起訴的，人民法院再徑行作出確認判決或判令支付、賠償。

3.建立以收益性質區分為基礎的適當性判斷規則

裁判者如何判斷收益分配是否恰當是司法實踐無法回避的難題，對于納入分配范圍的收益該如何分不僅是此類糾紛中爭議最為突出的問題，也是司法裁判標準掌握最為混亂的。在過去實踐中，很多地方政府進行補償采取的方法是對土地補償費和安置補償費實行兩費合一，并沒有按照《土地管理法》等進行區分，導致財產性質不明確，農村集體經濟組織往往將安置費與其他費用按照民主議定程序納入分配，侵犯了被安置成員的財產權益，由此產生糾紛，人民法院在受理時是按民事還是行政糾紛定性困難，而且實體裁判結果既有支持也有駁回訴訟請求的。基于上述問題，筆者以為，可以建立以收益性質區分為基礎的適當性判斷規則，即是指對于供分配的收益首先應根據其來源性質進行區分，然后再確定應如何合理分配。農村集體經濟組織的收益各組成部分其產生原因和性質有所不同，故而其分配方式、方法也應體現不同，歸納起來就是“資金切塊，區分性質，對應不同主體”。比如，對于因土地補償收益分配產生的糾紛，在對分配方案適當性審查時首先應當對土地補償收益進行區分，區分出土地補償費和勞動力安置補助費。對于勞動力安置補助費，由于其是直接針對成員的安置補助費用，故不應納入集體資產進行統一調配，應該按照補償標準確定的數額分配給各個成員。而對于土地補償費，應當進一步區分為對土地所有權的補償和對承包經營權的補償，要充分考慮實際取得承包地的集體經濟組織成員的合法權益。比如：根據《物權法》規定，土地承包經營權屬于用益物權，因每輪土地承包期限一般為30年，在土地被征收時，承包期限可能尚未屆滿，如只經營了10年就被征收，則承包期尚余20年，這必將導致剩余承包期限內享有承包經營權的組織成員用益物權的喪失。[7]因此分配時應考慮將土地補償費的一部分單獨用作對現有承包經營權人用益物權喪失的補償，剩余部分才納入集體統一分配的范疇，實踐中有的地方采用 “人地各半”的分配方式即體現了對土地補償費進行再區分的思想。總而言之，在司法審查過程中只有通過對收益性質的細致區分，綜合考慮集體以及不同成員間的權益關系，才能作出對分配結果是否需要司法調整的科學合理判斷，最終實現分配正義的司法目標。

完善農村集體經濟組織收益分配糾紛司法救濟制度不僅在于通過制度設計實現其自身運作機制的內發性補缺，也在于充分利用司法救濟作為分配秩序調控的“最后一道屏障”，促進收益分配法律機制最終價值目標的實現，[8]而且當自身制度完善受主觀因素制約進程緩慢時，完善司法救濟制度則更具有直接性、效率性，更能體現對個體權利保護的現實意義，同時還可以通過司法實踐提供有益的制度改革經驗，甚至還可以“倒逼”運行機制的立法完善。

[1]佟麗華：《中國農村法治熱點問題研究》，法律出版社，2010年，第16頁

[2]潘嘉瑋 周賢日：《村民自治與行政權的沖突》，中國人民大學出版社，2004年，第93頁

[3]向玉喬：《分配正義》，中國社會科學出版社，2014年，第75頁

[4]孟勤國：《物權法如何保護集體財產》，《法學》2006年第1期，第72頁

[5]吳興國：《集體組織成員資格及成員權研究》，《法學雜志》2006年第 3期，第37頁

[6]韓松：《論成員集體與集體成員——集體所有權的主體》，《法學》2005年第 8期，第 46頁

[7]梁慧星 陳華彬：《物權法》（第四版），法律出版社，2007年，第143頁

[8]黃朝明等：《征地收益分配研究》，中國農業科學技術出版社，2008年，第192頁

On Judicial Remedy of the Income Distribution Disputes in Rural Collective Economic Organizations：A Case of Chongqing

Cao Xiaorui

The state is now developing rural economy,reducing peasants’ burdens and improveing peasants’ living standards,in such context,the proper handling of the income distribution disputes in rural collective economic organizations will have great effect on survival rights of the peasants and the economic development and social stability in rural areas.The judical remedial system is not so efficient for lack of concrete and specified laws and regulations.The most striking conflicts thus arising are such problems on the recognition of the membership and the distribution procedures.It is of great importance to perfect the judicial remedial system through mechanism innovation from following aspects:establishment of a correct judical concept,formulation of a transparent standard of membership recognition,unification of judical review model on income distribution and the appropriate adjudication rules based the distinction between the nature of income.

rural collective economic organizations,income distribution,judicial remedy,rule of law construction

西南政法大學經濟法學院 重慶 401120