民主與法治：共同指引國家治理現代化的前進方向

孫緒兵

摘 要： 重讀梁啟超《少年中國說》，回顧近一百多年來的中國發展歷程，思考社會主義核心價值觀中“民主”與“法治”的要求，不難發現“國家治理現代化”的關鍵是解決好“民主”與“法治”的問題。民主體現著國家治理的性質，反映了國家治理基本制度、治理基本形式的特征；法治反映了國家治理的基本方式。“民主”與“法治”緊密相關、高度契合，實現了國家治理性質、形式與方式的高度統一，體現了國家治理的先進性與現代化水平，它們共同指引著國家治理現代化的前進方向。

關鍵詞： 民主 法治 國家治理現代化

“國家治理現代化”作為一個命題被明確地表達出來，是最近幾年的事。這一命題是一個關系國家發達、民族偉大復興的重大課題。但“國家治理現代化”作為一個歷史事實、社會工程，是一個已有一百多年歷史的長期發展過程。現在，這一工程日益顯得更加緊要。那么，破解這一課題的關鍵點是什么？筆者通過重溫梁啟超的《少年中國說》，回顧近一百多年來的中國歷史發展進程，思考社會主義核心價值觀中“民主”與“法治”的要求，愈發感到解決這一課題的關鍵是解決好“民主”與“法治”問題。

一、民主是國家治理現代化的方向

在中國從君主專制社會向民主社會發展過程中，許多先進的知識分子表達社會民意和訴求。比如，1900年正流亡海外的梁啟超就在《清議報》上發表《少年中國說》，時至今日，仍值得我們回味。文中說，不僅歐美人稱中國是“老大帝國”（意思是：老朽的帝國、走下坡路的帝國），連近鄰日本這個當時不怎么樣的國家也瞧不起中國，跟著歐美人稱中國為“老大帝國”，但作為中國人“吾心目中有一少年中國在”，表達了當時中國人建設“少年中國”的社會共同理想。

那么什么是“少年般的中國”呢？怎樣建設“少年般的中國”呢？梁啟超指出，首先要有國家觀念。以往的中華帝國實際上是沒有“國家”觀念的。有的只是“天下”觀念，這里的“天下”除了有自大、小視他國的傾向（如，“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”。）外，更有“家天下”（此處，意指將天下視為己有，而非“以天下為家”予以關照的內涵）的意識。另外，有的只是“朝廷”觀念，歷史上存在的只是些朝代的名稱，“你方唱罷我登場”，何嘗有“國家”哉？“朝也者，一家之私產也；國也者，人民之公產也”。所謂國家，應是這樣的狀況“以居于其土地之人民，而治其所居之土地之事”，人民應當是國家中“人人皆主權者”，也就是“主權在民”（民主），而不是“主權在君”（君主）。從這個意義上說，梁啟超希望時人更新觀念，確立“國家”觀念。梁啟超的這樣一種民主國家觀念，現在有些人把它稱之為“現代國家觀”，以與傳統君主專制國家相對稱。少年中國者，現代國家也。“少年中國說”，就是“現代國家說”。

關于國家治理要現代化必須實行“民主”的問題，1900年《少年中國說》發表以后，歷代的知識分子和社會革命者賡續了這一思想。孫中山先生曾主張民權主義，提出要實行為一般平民所共有的民主政治，而防止歐美現行制度之流弊，人民有選舉、罷免、創制、復決四權（政權）以管理政府，政府則有立法、司法、行政、考試、監察五權（治權）以治理國家。其核心觀念強調直接民權與權能區分，亦即政府擁有治權，人民則擁有政權。后來他又提出“天下為公”（意思是“國家是大家的”）的思想及“國家為人民所共有、國家由人民共同治理、國家發展為人民所共享”（簡稱“民有、民治、民享”）的思想。新文化運動時期，追求“民主”成為這一時期中國先進知識分子最核心的思想。

中國共產黨成立以后，中國共產黨人堅持不懈為實現人民民主而奮斗。比如：1947年，黃炎培到延安考察，談到“其興也浡焉，其亡也忽焉”，稱歷朝歷代都沒有能跳出興亡周期律。毛澤東同志表示：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”鄧小平同志說：“人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民贊成不贊成，應當成為檢驗我們一切工作的標準。”江澤民同志指出：“我們黨所以贏得人民的擁護，是因為我們黨在革命、建設、改革的各個歷史時期，總是代表著中國先進生產力的發展要求，代表著中國先進文化的前進方向，代表著中國最廣大人民的根本利益。”胡錦濤同志反復強調：“各級干部要堅持做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。”習近平同志多次強調：“必須堅持立黨為公、執政為民，把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨的建設必須始終遵循的宗旨、方向和目的。”

不僅中國近現代歷史表明，國家政權民主化是一個歷史發展趨勢和長期不斷推進的過程，而且如果我們放眼國外和整個人類近現代歷史，就不難發現，民主是國家治理現代化的必由之路。通過歷史研究，我們了解到民主是人類不斷追求的永恒的價值、普適的價值。當然，它的發展有著不同的階段。人們最初并沒有上升到國家政權制度層面認識它、實施它。早期，主要是在社會生活層面弘揚民主思想。即使是在原始共產主義社會及在被后人所稱道的希臘城邦公民大會盛行的社會，也是如此。只是到了近代，資產階級民主革命興起以后，資產階級在向封建王權“要權”的過程中，民主問題才真正作為一個國家建構中的重要問題被提出來。因此，現代的民主制度（國家制度上的民主制度）肇始于近代的資產階級民主革命，“國家治理的現代化”肇始于近代的資產階級民主革命，一點都不錯。作為社會主義國家，中國在民主的本質上是人民當家做主，不同于資產階級當家做主，實施的是高程度的民主；而且在實施民主方面，采取的模式很不一樣。“走向民主”是所有現代國家的發展方向，或者說是所有國家治理現代化的重要標志之一。

二、法治亦為國家治理現代化的方向

民主是與君主、專制相對稱的（前者與后二者是對立的關系），說的是國家治理的立場問題及形式問題。法治卻與人治（特別是一人之治）、德治、政治相對稱，前者與后三者是從不同角度來說的國家治理的方式問題。所謂法治就是法的統治（rule of law）、依法而治。也就是說法律通過人民群眾（或者立法機關代表人民群眾）制定出來，它就是固化下來了的人民群眾的公意，這種公意非經人民群眾（或者立法機關代表人民群眾）修改不可失效，國家里的任何人、組織都不得逾越，都必須依從這種公意而行為，否則就要承擔違法的后果。因此，法律一旦制定后就獨立存世且居于最高統治地位，任何主體都匍匐其下。如果說某一主體居于法律之上，法律僅僅是其治理國家的手段、工具的話，則這樣的治理只是人治方式。從治理的效能和可靠性來看，法治這種治理方式雖然不是盡善盡美的，但相對于其他治理方式而言，仍不失為一種較好的治理方式。如果以法治為主體，恰當地綜合運用人治（當然不是一人之治）、德治、政治方式，則治理的科學性和效能將會大大提升。endprint

在弄清了法治的真正含義以后，我們考察中國的近現代歷史，不難發現中國的治理現代化進程就是一個不斷推進法治的歷史過程。

我們還是選擇從梁啟超發表《少年中國說》說起（此前的歷史權且先不去考察）。梁啟超在該文中提到了中國的“少年性”（也就是治理的現代性）的要求之一是人民群眾“自制法律而自守之”，國民人人皆是主權者，又人人皆是服從者。直白點說，就是少年中國（現代中國）必然是“法治中國”，人民群眾制定法律的同時遵守法律。法律就是人民群眾自己為自己立的法。人人都服從自己（作為人民群眾一分子）給自己立的法，而且人人無一例外，皆應服從，不可逾越法律之上。在當時那個年代，梁啟超就能提出這一“法治”思想，確實是不簡單的。

后來，孫中山先生提出，希望中國成為一個“文明法治”國家，他力圖“導民于法治之途（引導國人走向法治社會）”。他認為，中國的國家治理靠“人治”是靠不住的，人治具有很大的風險、危險。因此，在護法（保護臨時約法）戰爭時期，他在《護法之役告友邦書》中直言國內和平之根本在“法律”，說道：立國于天地，不可無法；立國于二十世紀文明競爭之秋，尤不可以無法。這大約是孫中山先生觀英美等國成功建國之經驗及看到袁世凱竊取革命成果的教訓而得到的寶貴啟示。

“文化大革命”結束以后，我們痛定思痛，總結教訓，發現：民主必須制度化、法律化，要崇尚憲法和法律的權威，徹底否定人治，確立法大于人、法高于權的原則，使民主制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。鄧小平同志在不同場合、從不同角度反復強調要“處理好法治和人治的關系”，要“靠法制，搞法制靠得住些”，并做到“有法可依、執法必嚴，違法必究”，要大力改革和完善黨和國家各方面的制度（尤其是領導制度）。1992年南行講話期間，鄧小平同志特別指出要經過三十年左右時間的努力，使中國在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度（主要是中國特色社會主義黨和國家各方面的基本制度）。

從1978年改革開放以來，中國不斷推進社會主義市場經濟體制取向的經濟改革。市場經濟就是法制經濟。大量與社會主義市場經濟體制相適應的法律制度相繼出臺。為適應這一新形勢，二十世紀九十年代中后期，我國提出了依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略，倡導市場經濟主體增強守法意識。到2011年，中國特色社會主義法律制度基本形成。雖然實行法治必要求有法制（法律制度），但有法制不一定有法治。這意味著我國的法治建設開始從法制建設（以完善法律制度為主要任務）步入法治建設（以嚴格實施法律制度為主要目標）的新階段。

中共十八大以來，我國開始實施了“全面依法治國”的戰略。“依法治國”進入“推進國家治理體系現代化”的層面，主要解決對執政黨和人民政府這些擁有公權力的機構進行權力約束的問題，就是要“把權力關進制度的籠子里”，建設法治政黨、法治政府，建設有限政黨、有限政府，做到依法執政、依法行政。從這里可以看出，從最初二十世紀八十年代的“民主要制度化、法律化”到九十年代的“建設與社會主義市場經濟相適應的法制經濟社會”再到今天“國家治理體系現代化、解決公權力約束問題”，中國的法治進程完成鮮明的“三級”跳，開始進入“主權在民、法律至上”的“法治中國”時代。中國的法治建設不僅從法制時代進入法治時代，而且就國家治理方式而言發生了質的變化。如果說以往的時代還有“以法治國”的跡象的話，而今的時代就是“依法治國”的征兆。“制”與“治”一字之差，含義大不相同；“以”與“依”（依照，而不是依靠的意思）一字之差，更是內涵迥異。國家治理體系的現代化緣于治理方式的現代化，治理方式的核心是治理思維方式。法治中國的建設急需國人法治思維方式的確立、人治思維方式的淡化。

三、法治與民主緊密相關，共同指引國家治理現代化的前進方向

以往，學界一般談民主與法制建設，很少談及民主與法治建設，這是有偏差的。思考民主與法制的關系問題，肇始于“文化大革命”結束后國人對民主問題的反思。通過反思，人們認識到社會主義民主必須制度化、法律化，不可“無法無天”，從而提出民主與法制的關系是“法制是民主的保障”、“既要重視民主，又要重視法制”的見解。

民主與法治的關系到底是一種什么關系，它和“民主與法制的關系”指的是同一回事嗎？筆者認為，二者完全不是同一回事。我們只有從“國家治理”這個上位范疇才能把握“民主”與“法治”這兩個下位范疇的關系問題。從國家治理的角度看，民主是與君主、專制相提并論的，言說的是治理的立場問題、治理的形式問題。從國家治理的角度看，法治是與人治、德治、政治相提并論的，言說的是治理的方式問題。一個國家是民主性質的國家還是君主性質的國家，采用的是民主形式治理還是專制形式治理，靠的是法治手段（方式）還是人治手段（方式）、德治手段（方式）等手段（方式），是一個國家治理方面需要著重思考的問題，反映了這個國家在國家治理方面的水平是先進還是落后。民主與法治的關系必須在“國家治理”這個思維框架下思考。前述民主與法制的關系問題只需要在民主這一目的和法制這一手段方面進行目的與手段關系的思考。這樣一種思考方式的區別凸顯出“民主與法治”與“民主與法制”的語義區別。通過這樣一種思考，我們發現“民主與法治”不是對“民主與法制”的簡單代替或者是它的演進。“民主與法制的關系問題”仍然是一個重要的還沒有得到很好解決的問題，民主的制度化、法律化方面我們的任務依然艱巨，仍有繼續言說之必要。“民主與法治的關系問題”是一個嶄新的重大課題，需要我們予以破解。“民主與法制的關系”、“民主與法治的關系”針對的需要解決的問題不一樣，二者各有存在的空間。

在明確“民主與法治的關系”針對的問題是如何處理“國家治理性質、治理形式”與“國家治理方式”的關系問題之后，我們具體分析二者之間的關系。從法治的內涵可知，在法治國家中，法律居于最高地位、具有最高權威，任何個人、組織都只有依照法律行為的本分，因此這樣的國家是容不得君主一統天下、居于最高地位（個人逾越制度，制度屈居其下），也容不得專制的。所以，奉行“法治”，必實行“民主”。無民主，則無法治。從這個意義上講，民主是法治的前提條件。反過來講，是否有民主，就一定要實行法治呢？不一定。在民主性質的國家、實行民主制度（民主形式）的國家，不一定要奉行法治方式，它可以采取人治、德治等其他治理方式。但是我們通過對各種治理方式的比較，發現：法治是一種在實現民主性質、民主制度、民主形式方面治理效能最好的，也最具有可靠性的治理方式。這就是說，雖然奉行“民主”，不一定必須實行“法治”，但最好還是實行“法治”。

具體對中國國家治理而言，人民當家做主（也就是民主）體現了國家治理的性質，反映了國家治理基本制度、治理基本形式的特征；奉行法治則反映了國家治理的基本方式。這些都體現了國家治理的先進性與現代化水平。“民主”與“法治”緊密相關、高度契合，國家治理性質、形式與方式高度統一，它們共同指引著中國國家治理現代化的前進方向。

四、結語

重讀梁啟超《少年中國說》，回顧近一百多年來的中國發展歷程，不難發現“國家治理現代化”是一代代有志于振興中華的仁人志士想要破解的一個重大歷史課題。中共十八大以來國家把推進“國家治理現代化”作為重要的戰略任務。破解“國家治理現代化”難題的關鍵點在哪里？通過對國家治理性質、形式與方式的分析，發現不斷推進社會主義民主進程，建設社會主義法治國家才是根本之策。所以，社會主義核心價值觀提出“民主”與“法治”的要求。社會主義民主體現了中國國家治理在性質、制度、形式的先進性，社會主義法治的基本治國方略反映了國家治理方式的優越性。社會主義“民主”與“法治”的高度統合反映了中國國家治理的現代化水平，它們共同昭示著中國國家治理現代化的前進方向。

參考文獻：

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基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金項目《法制教育的困局：中國公民法律信仰培育問題研究》（項目編號：14YJA710022）的階段性成果。endprint