“三規合一”背景下土地利用總體規劃思考

唐志博

[提要] 隨著土地利用總體規劃、城市總體規劃、國民經濟和社會發展規劃等（以下簡稱“三規”）“三規合一”呼聲的日益高漲，作為三項規劃中具有基礎性作用的土地利用總體規劃，在三項規劃協調上占重要地位。本文從三項規劃之間的關系出發，探討三項規劃之間的差異和關聯，在正確認識三者關系基礎上，總結當前三項規劃不協調的原因，并對新一輪土地利用總體規劃編制提出相關建議。

關鍵詞：“三規合一”；土地利用總體規劃；城市總體規劃；國民經濟和社會發展規劃

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年9月26日

一、序言

本輪土地利用總體規劃已到收尾階段，為使編制的土地利用總體更加科學，能更好地指導我國各項社會事業持續穩定發展，我們需要認真反思前一輪規劃在具體實施過程中的不足，為接下來的規劃編制奠定堅實基礎。土地利用總體規劃經過兩輪編制，2006～2020年土地利用總體規劃在前一輪規劃的基礎上有較大改進，但是在具體實施過程中仍然存在不足之處，由于土地利用總體規劃與城市規劃、社會經濟發展規劃三者之間的不協調導致土地利用總體規劃在實施的過程中受阻，達不到規劃預期效果。我國屬于社會主義公有制國家，政府通過頒布相關的規劃方案來統領整個社會事業的發展，從而保障社會各項事業能夠正常運轉，在我國這種特殊的國情下，規劃對各項事業有決定性的作用。如果規劃之間存在分歧，將會導致整個社會各項事業的發展相互之間存在阻礙，不利于協調發展，從而造成資源的浪費、經濟發展不可持續等問題。隨著“三規合一”呼聲的日益高漲，作為“三規”之一的土地利用總體規劃，在新一輪土地利用總體規劃編制時應響應“三規合一”的背景，在規劃方案中注重與其他規劃之間的相互協調，進而更好地實現土地利用總體規劃的目標。

二、“三規”之間的差別和聯系

“三規”之間存在差異，但是隨著經濟社會的快速發展，三者之間相互聯系逐漸增多。土地資源是城市和社會經濟發展的基礎，社會各項事業活動都需要土地作為支撐，城市發展需要依靠建設用地的擴張作為保障，社會經濟發展中重大項目及基礎設施建設均需要落地才能實施。因此，土地在城市和社會經濟發展過程中起著基礎性的作用，沒有土地的保障，城市和社會經濟發展便成為空談。土地資源的有限性，加上土地資源肩負的多功能性，土地除了承載功能外，還擁有養育功能，在保障城市發展和經濟發展的同時，土地還需要滿足人的基本生存需要，如果放任城市發展和經濟發展占用土地，那么土地的養育功能將喪失，從而威脅到人的生存。城市和經濟的發展會占用一定的土地，改變土地利用現狀，調整土地的空間布局狀況。城市和經濟發展對土地合理地利用，能夠使土地資源發揮自身的功能，更好地服務于城市和社會經濟的發展；但是，不合理地利用土地，會對土地資源的數量和質量造成損害，以至于土地資源供需日趨緊張，從長遠看也威脅到城市和社會經濟的發展。土地利用總體規劃在三項規劃之中處于基礎性地位，城市規劃和經濟發展規劃在遵從自身發展規律的同時，更要遵從土地利用總體規劃的相關用地要求。

從三項規劃的關系可以看出，土地利用總體規劃在服務于城市規劃和社會經濟發展規劃的同時也制約了城市和社會經濟發展中建設用地的無序擴張。因此，一方面由于土地利用總體規劃在三項規劃之中處于基礎性地位，城市規劃和經濟發展規劃在遵從自身發展規律的同時，更要遵從土地利用規劃的安排；另一方面土地利用規劃也應該努力完善自身的科學合理性，為實現“三規”協調統一提供正確的指導，在規劃保護土地資源數量質量不被破壞的基礎上，推進社會各項事業的發展。

三、“三規”之間不協調的原因

總體來說，當前“三規”之間處于不協調狀況，這種不協調狀況的原因主要來自兩個方面：一是三項規劃之間本身存在差異；二是受外在的管理體制的不合理、土地利用總體規劃先進性不足等外在因素的影響，內外的差異使得“三規”之間的差異大，協調難以進行。

（一）規劃本身存在差異。土地利用總體規劃在本質上與城市規劃和社會經濟發展規劃存在較大差異，主要體現在規劃的期限、規劃的剛性、規劃的利益訴求以及規劃的任務。具體的差異體現如表1所示。可以看出，“三規”之間本質上存在著矛盾，這些內在的矛盾只可以緩和但不可以消除。由于變化速度的不一致，導致規劃期限產生了差異；在規劃的剛性上，土地利用總體規劃有嚴格的指標限制，上級對下級進行嚴格的指標管控，但是城市規劃和社會經濟發展規劃變動性大，規劃的預測性強而管控較小；在目的上，三項規劃利益追求的不一致，導致規劃目的不一致，城市規劃和社會經濟發展規劃重在發展，土地利用總體規劃重在保障糧食生產安全。“三規”之間矛盾的核心在建設用地規模的控制上，城市規劃和國民社會經濟發展規劃在一定程度上促進建設用地規模的擴張，但是土地利用總體規劃要嚴格控制建設用地規模的增長。（表1）

（二）管理體制有待進一步改進。就微觀管理幅度而言，縣級以上各級人民政府均下轄相當數量的下屬機構，機構設置名目繁雜，數量眾多，如辦公廳（室）、職能機構、直屬機構、直屬事業單位、辦事機構等，以及各種各樣為處理臨時性問題設立的臨時機構，以及為協調、處理、解決機構間的問題和矛盾而設立各種各樣議事協調機構等單位或機構。這在一定程度上導致了國家行政管理宏觀協調不夠、職能分割、合作不足的弊端。受以上我國行政組織結構大環境的影響，三項規劃編制審批權限分別屬不同的部門。在實踐過程中，土地利用總體規劃屬于國土資源部，城市規劃歸屬規劃建設部門，社會經濟發展規劃方案歸屬發展改革部門。由于管理部門的不同，一方面產生了三項工作在管理人員、管理程序、管理平臺、管理技術、管理方法上的差異；另一方面由于處于同等地位的三個部門之間溝通不暢，管理相對封閉，長期的自主化管理，使得溝通成本大幅度增加，規劃實施效率下降。在縱向結構上，中央政府與地方政府之間的博弈關系，地方政府土地利用違規現象普遍，加劇了三項規劃的分歧現狀。由于以上問題，三項規劃之間處于失衡狀態，損害三項規劃的科學合理性。管理體制的差異對三項規劃具體工作的影響主要體現在規劃成果的內容、標準和規范三個方面，具體表現為：（1）技術標準不統一；（2）編制方法不統一；（3）工作基礎不同；（4）編制依據不同；（5）數據格式不統一；（6）名稱定義不一致；（7）空間邊界不重疊；（8）空間定位不統一。endprint

（三）土地利用總體規劃先進性不足。三項規劃在發展時間和成熟度上存在著差異，城市規劃和社會經濟發展規劃在發展時間上較土地利用總體規劃長，理論和實踐上的成熟度都較土地利用總體規劃高。土地規劃在我國的開展較為緩慢，實施也并不是非常順利，三十年前才開始起步性工作，并且沒有得到深入地貫徹落實，五年前的全面展開大會戰才使得土地規劃工作得到全面提升，前兩輪土地規劃總體編制較為匆忙，許多實際性問題被暴露出來，土地規劃的理論指導與從業人員的專業素質都有待提高。與此同時，我國的城市規劃工作已經開展多年形成了不可小視的工作經驗，在吸取和借鑒國外優秀城市規劃的方法論的同時，規劃編制水平的提高在全國范圍內的提高有目共睹。土地利用總體規劃作為一種資源性規劃，對城市規劃和社會經濟發展規劃具有重要的指導作用，如果不能夠與城市規劃、社會經濟發展規劃在先進性上保持一致，那么它們之間的協調會受損。因此，在“三規合一”上，土地利用總體規劃還需要不斷完善自身的先進性，保持與城市規劃、社會經濟發展規劃在先進性上的一致。

四、新一輪土地利用總體規劃編制實現“三規”協調的途徑

“三規”之間的不協調，在短期內實現完全統一較為困難。因此，在完善“三規”統一方面并不能單純追求“三規”完全地統一，更多的是協調，即在讓“三規”保持自身特色的同時，兼顧其他規劃的需求。三項規劃都必須遵從土地資源保護優先的原則，在保障土地資源可持續發展的基礎上，實現更好的經濟發展。因此，為了能夠實現“三規”之間的融合，作為其中處于重要地位的土地利用總體規劃，在新一輪方案的編制中，需不斷完善來促進“三規合一”工作的順利實施。在解決“三規合一”問題上主要的思路是土地利用規劃要堅持在耕地保護和基本農田保護方面上的地位不動搖，同時進一步促進建設用地的集約節約利用。打破管理體制上的約束，從而促進各項規劃在標準、內容、規范上實現統一；另外，土地利用總體規劃需要不斷完善自身的先進性，從而更好地指導城市規劃和社會經濟發展規劃。

（一）在編制過程中，加強各相關部門之間的聯系。土管部門、建設部門、發改部門等幾個部門在工作中產生沖突的部分主要是在建設用地的規模和布局上。因此，土地管理部門在編制土地利用總體規劃的過程中涉及對建設用地進行分配時，尤其要加強與其他兩個部門的溝通。為了實現良好的溝通，在三個部門之間打破信息不能共享的障礙，建立合作機制，保障三個部門在相關業務上保持密切的聯系。另外，還需要在三個部門之上建立統一的領導部門，統領三部門的工作。土地部門在三項規劃合作的過程中，應該提供的信息有：土地資源的供需狀況、土地資源的承載力分析、土地資源的潛力評價、土地資源的合理利用方式等等與土地資源利用與保護相關的信息，為其他規劃在建設用地布局時能夠做到因地制宜，充分利用建設用地提供依據。

（二）土地利用總體規劃要從理論和實踐上雙向推動。在理論上，要加強土地利用總體規劃與多學科進行聯合，由于土地利用規劃具有綜合性，土地利用總體規劃關系到社會生產、生活、生態三個方向的用地情況，兼顧著經濟發展、環境保護、生態保護以及人類生存等重大問題。土地利用總體規劃的相關理論上應多加強與先進理論的協調融合，真正實現土地利用總體規劃理論的綜合性。實踐上，要加強編制土地利用總體規劃人員的培訓，建立一支高素質水平的土地利用總體規劃編制隊伍，在土地利用總體規劃方案編制過程中可以采取招標的形式進行選取，充分發揮相關團隊的集體智慧。

（三）加強法律對土地利用規劃權威性的保障作用。土地利用規劃一經編制完成，就不能被隨意地更改，確實需要修改的地方要嚴格按照程序完成審批。城市規劃中制定的建設用地規模控制指標應與土地利用總體規劃中制定的相協調，不可超過規模限制，并且城市規劃中對于不合理的建設用地，要按照土地利用總體規劃的具體要求進行局部調整，做到科學、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設用地都不得違反土地利用總體規劃與城市建設規劃的要求。

主要參考文獻：

[1]陸紅生.土地管理學總論[M].北京：中國農業出版社，2013.

[2]尹明.經濟社會發展、土地利用和城市總體規劃“三規合一”的關系[J].工業建筑，2014.44.8.

[3]楊樺.公共行政發展與我國行政組織結構的問題與優化[J].行政學院學報，2012.24.3.

[4]王凱，蒲春玲，王婷.阜康市城市規劃與土地利用總體規劃協調研究[J].農村經濟與科技，2014.3.

[5]馮天一.論土地利用總體規劃與城市總體規劃的協調發展[J].資源與環境，2013.6.

[6]葉金祥.試論土地利用總體規劃與城鎮規劃的協調[J].中國新技術新產品，2013.12.endprint