水土保持領域生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度Ⅲ：情形初探

李發(fā)鵬，王建平，孫 嘉，劉登偉

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

水土保持領域生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度Ⅲ：情形初探

李發(fā)鵬，王建平，孫 嘉，劉登偉

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

水土保持；生態(tài)環(huán)境損害；責任追究；損害情形

在水土保持領域貫徹落實《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，梳理總結水土保持領域黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害情形是關鍵環(huán)節(jié)之一。在系統(tǒng)分析水土保持領域的生態(tài)環(huán)境損害特點及原因的基礎上，總結了水土保持領域生態(tài)環(huán)境損害情形，進而提出了水土保持領域貫徹落實生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度的初步建議。

在水土保持領域貫徹落實《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，關鍵環(huán)節(jié)之一是梳理水土保持領域可能存在的損害情形，確定什么狀況下追究黨政領導干部的相關責任。

1 水土保持領域的生態(tài)環(huán)境損害特點及原因分析

我國幅員遼闊，各地區(qū)間自然環(huán)境條件和社會經濟狀況差異很大，水土流失特點、強度和規(guī)律均不相同。鑒于此，按照水土流失綜合防治分區(qū)[1]，對水土保持領域的生態(tài)環(huán)境損害客觀表現(xiàn)形式及主要特點，以及直接自然因素和人為因素進行了系統(tǒng)梳理(圖1)。

總的來看，水土保持領域的生態(tài)環(huán)境損害主要表現(xiàn)在：①水分、養(yǎng)分、表土流失，引起土地退化，降低土地生產力，影響糧食安全；②河湖泥沙淤積，加劇洪澇災害，威脅下游水資源安全；③加劇干旱、風沙、泥石流、滑坡等自然災害；④引起面源污染，惡化水質；⑤惡化生態(tài)環(huán)境；⑥蠶食土地；⑦破壞交通、渠系等基礎設施。造成水土流失的自然因素主要涉及降水、氣溫等氣候因素，坡度、坡長等地形因素，土壤質地和植被覆蓋因素，而各種人類活動進一步加劇了自然水土流失進程。盡管造成水土流失的人類活動類別與強度存在較大區(qū)域差異，但其主要集中在：①農業(yè)墾殖、資源開發(fā)、工程建設等造成的地形地貌變化；②砍伐、放牧、不合理經營等造成的地表覆蓋變化；③不合理的土地利用、污染排放等造成的土壤質量變化。

除了上述直接造成水土流失的自然和人為因素，在水土保持實際工作中仍存在著誘發(fā)或加劇水土流失的管理行為，主要集中于水土流失預防、治理和監(jiān)管過程中的政策、規(guī)劃、行政許可與審批、保護與治理、監(jiān)測與公告、監(jiān)督與執(zhí)法等方面，這些管理因素正是需要重點考慮的黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害情形。

圖1 水土保持領域生態(tài)環(huán)境損害邏輯關系

2 水土保持領域生態(tài)環(huán)境損害情形梳理

根據(jù)《辦法》要求，系統(tǒng)梳理水土保持法及地方水土保持法規(guī)中有關責任的規(guī)定，同時參考森林、草原、防沙治沙等法律相關規(guī)定，通過理論探討、實地調研、專題咨詢等方式，按照水土保持決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督四大類工作，分別總結了可能存在的黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害情形(表1)。其中，決策類損害情形5項，涉及地方黨政主要領導成員關于水土資源的決策；執(zhí)行類、管理類和監(jiān)督類損害情形分別有6、9和6項，涉及負責水土保持管理的地方黨政有關領導成員，以及負責水土流失防治的水行政主管部門領導成員和承擔水土流失防治任務的其他行業(yè)管理部門領導成員在水土保持實際工作中的執(zhí)行、管理和監(jiān)督情況。

3 貫徹落實生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度的對策建議

一是加強組織領導，開展水土保持領域生態(tài)環(huán)境損害責任追究頂層制度設計。以水利行業(yè)貫徹落實黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度為契機，參與推動成立水利行業(yè)生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度建設領導小組或專項辦公室，推動協(xié)調解決水土保持領域貫徹落實生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度中的難題。

二是明確事權關系，明晰各部門職責。系統(tǒng)梳理現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章中有關水土保持領域生態(tài)環(huán)境損害的有關規(guī)定，明確劃分水土流失預防與治理的中央與地方事權關系，進一步明晰水土保持主管部門、協(xié)同管理部門和其他有關部門之間的權力和職責邊界，解決部門間職能交叉、重復、并行等問題，合理界定各部門黨政領導干部承擔的水土流失預防、治理與監(jiān)管責任。

三是加強部門間溝通協(xié)調，構建統(tǒng)籌聯(lián)動的水土保持行業(yè)監(jiān)管。建立水利、農業(yè)、國土、環(huán)境保護、林業(yè)等水土資源保護與治理相關部門的溝通協(xié)調機制，協(xié)調推進水土保持行業(yè)監(jiān)管，推動水土保持領域的監(jiān)督檢查全覆蓋，并建立部門間統(tǒng)籌協(xié)調的水土保持生態(tài)環(huán)境損害情形集。籌建水土保持領域的約談或督察機制，提升水土保持監(jiān)督檢查的權威性，實現(xiàn)水土保持領域生態(tài)環(huán)境損害的早發(fā)現(xiàn)、早追責、早整改。

四是完善水土保持生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估與認定相關配套制度。研究制定水土保持生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南或導則，規(guī)范損害鑒定評估程序與反饋機制，提高鑒定評估結果的科學性。同時，搭建水土保持大數(shù)據(jù)平臺，建立水保、國土、農業(yè)、林業(yè)數(shù)據(jù)集成共享機制，提升信息化水平，提升損害評估與預警能力，為建立部門統(tǒng)籌聯(lián)動的水土保持生態(tài)環(huán)境損害認定評估機制奠定基礎。研究出臺相關政策，鼓勵和引導第三方獨立參與水土保持生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定工作。

[1] 水利部，中國科學院，中國工程院.中國水土流失防治與生態(tài)安全：總卷(下)[M].北京: 科學出版社，2010：588-600.

李發(fā)鵬(1981—)，男，山東費縣人，副研究員，博士，主要從事水利政策研究工作。

2017-06-10

(責任編輯 孫占鋒)

S157

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1000-0941(2017)11-0019-02