對環境群體性事件法律治理的解釋

裴文杰

摘 要：近年來，環境群體性事件成為社會各界普遍關心的熱點問題。環境群體性事件的法律治理首先要對其發生原因和治理困境進行解釋。傳統環境維權話語下，企業是具有“原罪”的污染者、政府是污染企業的“幫兇”、公眾運動是正義的抗爭，這三個預設對環境群體性事件的發生原因進行靜態、先驗的歸因，忽視了對中國復雜社會事實的考慮。傳統維權話語下的治理對策建立在“國家--社會”關系基礎上，并不符合中國現實，信息公開、公眾參與以及司法救濟等治理措施在環境群體性事件中并未發揮出所期望的功能。

關鍵詞：環境群體性事件；環境維權話語；治理困境

1 對環境群體性事件產生原因的解釋

1.1 對企業行為的理解

在環境維權話語中，企業是具有“原罪”的污染制造者，是侵害公民權利的罪魁禍首。必須承認，在環境違法行為大量存在的當代中國，對企業這一道德預設具有一定合理性。但在環境群體性事件中，認為引起抗議的項目及企業行為必然“侵害公民權利”是過于狹隘和絕對化的理解。因為考慮到環境決策的復雜性和生態環境的整體性，上述群體性事件中對企業興建項目的抵制反而更可能對區域整體性環境目標造成損害，這一事實往往為環境維權話語所遮蔽。

1.2 對政府行為的理解

在主流維權話語中，地方政府出于政績考慮或被企業所“俘獲”而成為污染企業的“幫兇”，也就是所謂的“政經一體化”機制。但是，在當前的環境群體性事件中，政府行為的形態非常復雜，絕非單一的“幫兇”所能概括。在當代中國的環境保護場域中，地方政府并非一定是“環境維權”框架中預設的“幫兇”，也可能是有心辦好事卻不被理解的“家長”，在特定條件下，也存在與公眾成為“伙伴”、采取特定的策略而實現共同目標的可能性。

1.3 對公眾行為的理解

公眾“維權”的法律基礎為何？從環境群體性事件經常出現的口號中似乎可以認為公眾所主張的是生存權、健康權等集體人權。環境群體性事件中公眾所主張的“權利”，更多是公眾基于權利話語強勢地位而選擇的一種斗爭策略，并不是一種規格性的表達與主張。從社會學角度解讀，“機會主義的麻煩制造者”是當代中國社會抗爭的基本特征，即抗爭者以“有用”為標準采取不同的抗爭策略，表現出典型的實用主義態度。

2 環境群體性事件目前的困境

2.1 信息公開中的“宣傳悖論”

在環境維權話語中，政府往往習慣于“暗箱操作”，在信息公開上存在延遲與不足，這忽略了復雜的現實情景。

（1）從發生學的角度看，當前“預防性”環境群體性事件的誘因并不是“權利受損”，而是公眾對環境風險的本能抗拒。在現代風險社會中，公眾對風險的認知往往受到非理性心理因素的影響，存在兩個極端：對不起眼的危險，公眾往往“反應不足”；對概率低但社會影響大的極端信息，公眾往往“反映過度”。在目前的環境群體性事件中，政府并不必然隱瞞或延遲提供信息，但公眾針對風險信息變現出的恐懼心理和“反應過度”現象，使政府信息公開陷入左右為難的“宣傳悖論”。

（2）從行為策略上看，簡單地強調信息公開、認為“公開信息越多越好”并不一定達成可欲的結果。從目前我國政府信息公開的現狀來看，各級政府普遍采取形式化的信息公開策略，以信息公開的數量來化解相應的社會壓力。在極端化的社會輿論和“保障公眾知情權”的雙重壓力下，政府作為一個具有自身利益和行為邏輯的團體，更可能采取相應的策略性行為予以應對：一是對公眾高度敏感的詞語進行技術處理，大幅度降低其辨識度，避免社會輿論的集中爆發；二是充分利用自由裁量權，最大限度地降低有效信息量。此時，基于“收益最大化”邏輯的政府宣傳（信息發布）就難以取得良好效果，反而會強化“鄰避”心態。

2.2 公眾參與的困境

在環境維權話語中，公眾參與具有天然的合法性。但有必要指出的是，權利話語支配下的“公眾參與”單純從公眾角度出發，強調“擴大公眾參與范圍、加大公眾參與力度”，無法回應具體的實踐問題，反而可能使其自身陷入困境。

（1）公眾參與并不必然導致理性的結果并增進公共利益。作為一項程序性制度，公眾參與的本意在于為利益相關方提供一個對話、交流并達成共識的平臺，形成“公共理性并體現在政府決策之中。通過“協商民主”取得理性決策的前提在于公民參與的平等。但這一點在現實中并不能保證得到實現，往往導致強勢一方對結果的控制與操弄，造成“既不協商，也不民主”的后果。

（2）權力話語不能有效促進公眾參與的制度設計。“擴大公眾參與范圍，加大公眾參與力度”環境維權話語中公眾參與制度的核心，但是這兩點無法回應復雜的實踐難題。從本質上來說，公眾參與應鼓勵更多的人積極參與。但單純強調“擴大范圍”缺乏可操作性，即如何界定公眾的范圍？這里的公眾是項目所在地的公眾，還是所有受益于或者受損與該項目的公眾？

2.3 司法救濟的局限

如前所述，目前環境群體性事件屬于公眾針對可能風險的“事先預防性”集體行動，對項目風險的認知，公眾和政府（專家）各執一詞，具有明顯的差異。此時，司法權面對的關鍵問題是：正對政府的風險決策，法院能否進行有效的司法審查？這涉及風險規制中國家權力的分工問題。一般而言，行政機關在進行風險判斷時擁有不受法院審查的“判斷余地”，以充分發揮其靈活性來應對風險。從功能比較的角度，可以解釋為：在技術性較強的風險與環境領域，行政機關的“專業性優勢”比法院的“中立性優勢”更為可取。由此，行政機關對風險的判斷具有一定優先性，法院應當充分尊重行政機關的風險決策。

但也必須指出，為避免行政決定的恣意，行政機關在風險決策領域并不能享有絕對的自由，法院應主要對行政程序問題進行審查。因此，風險決策的司法審查重要限定在行政程序領域，如環境信息是否公開、是否依法進行公眾參與等。根據我國法律體系，在環境群體性事件中，公眾提起訴訟的主要法律渠道是建設項目環境影響評價中的公眾參與程序。目前，我國環境影響評價公眾參與制度存在參與方式可替代、缺乏反饋性機制等重大問題，規范內涵不足。2014年新修訂的《環境保護法》盡管用專章規定了信息公開與公眾參與問題，相關規定有所進步，但也不足以從根本上改變環評制度的上述弊端。在這一制度結構中，即使法院認定政府行政決策的程序存在瑕疵，也難以在實體層面直接“叫停”建設項目。這種“勝訴”就不符合公眾的心理預期，無助于問題的解決。可以說，風險決策的內在特質和當代中國的復雜語境，共同決定了司法機關在此問題上能夠發揮的空間極為有限。

參考文獻

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