淺析村委會選舉制度的進一步完善

丁嵐+陳存忠

現代意義上“選舉”是從西方引進的，指有選舉權的人，在一定規則的指導下，一般是通過投票來進行表決，選出一個或一些人來代表他們的意見或者實行對社會的治理。而村委會的選舉，是我國特有的一項制度，即農村選民按照自己的意愿，選舉自己信任的，可以代表自己利益的人進入村民委員會，管理村中各項事務。

村委會選舉活動的歷史最早可以追溯到晚清新政后，而為村委會選舉提供了最早最具權威的法律依據是到1982年頒布的《中華人民共和國憲法》。1987年全國人大常委會以試行的方式頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》），直到1998年《村委會組織法》正式通過其中有六個條款對有關村委會選舉的主要問題做了規定。2002年中共中央辦公廳和國務院辦公廳下發了《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，首次比較系統地闡述了村民的推選權、選舉權、提名權、投票權和罷免權等五項實質性權利。2010年10月28日全國人大常委表決通過了修改后的《村委會組織法》，村民委員會成員的選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理和民主監督制度等方面進行了進一步細化完善。

考察村委會選舉制度的演進，我們不難發現其始終遵循著一個主題即保障和擴大選民權利，推進民主化。基于此，本文淺析村委會選舉制度存在的一些問題，并提出一些相應的完善措施。

1 村民委員會選舉制度的的主要問題

我國村委會選舉制度經歷近二十年的實踐，雖然取得了令人矚目的成效，但是也應該清晰地看到，在目前的選舉過程中，還存在有不少不容忽視的問題，阻礙著村級民主的進程，很大程度上影響了選舉的質量和公正性，制約著選舉成效的顯現。這些問題主要表現在以下幾個方面：

第一，選舉程序不夠規范。現行《村委會組織法》專章從第11條至第20條對村民選舉作了比較詳盡的規定如選民的資格認定，選舉的主持（村民選舉委員會）、提名及投票方式等。然而在實際存在著程序得不到遵守的情況，如選舉委員會的產生和組成不能體現公正性，使得選舉活動進一步開展面臨重大障礙；法律規定的普遍、平等、秘密原則沒有得到遵守等，進而使得村民選舉流于形式。這些均需要法律的進一步規定，以此保障村民選舉的正當性和選舉結果的公正性。

第二，鄉鎮對村民選舉的干預。在村委選舉中，一些鄉鎮領導干部以各種方式在不同場合對某些候選人表示認可或否定的態度，如鄉鎮領導某些場所公開稱贊或不喜歡某候選人還有一些鄉鎮領導常常通過做村黨支部成員工作，要求其協助某些候選人參加競選，當選情仍不利于其“欽定”的某候選人時，部分鄉鎮干部則會違規操縱村民選舉，這是有違村民自治的。

第三，部分村民參選態度冷漠。在現實村民選舉中，隨著經濟發展農村中大多青壯年選擇外出務工掙錢，認為生活圈子已不在村莊，村民選舉與己無關，對選舉持消極態度。還有一些人則是由于多次選舉都沒有選出其認可的“能人”來，想把某些“村干部”選下卻又無能為力，覺得自己那一票無足輕重，改變不了半點現實景況，與其不能，不如干脆放棄投票的權利，有的村民甚至到了投票現場隨意亂投。

第四，村委競選中的賄選問題。相對于普通村民來說，村委多多少少存在一定的利益，因此一些候選人為了在選舉中能贏得最后的勝利，常常通過各種方式拉選票，包括賄選。現在賄選現象在各地村委選舉中也是不同程度的存在著，很多候選人會向那些不能準確判斷其投票傾向的村民則施加一些小恩惠，如一包香煙、一張有價證券。

2 進一步完善村民委員會選舉制度的建議

對于村民委員會這項制度盡管已有各項法律的一些相應規定，但現實中存在的以上各項問題表明，法律的規定還不夠明確完備仍需進一步完善。

第一，制定專門的村委會選舉法。目前我國沒有一部統一的村委會選舉法，《村委會組織法》共41條，其中涉及村委會選舉的只有10條。無法滿足村委會選舉的實踐需要。各地的省級人大常委會根據這10條制定了村民組織法實施細則，但地方性的實施細則是由于處于下位法的地位，不能突破上位法的框架，很多規定不甚詳明；同時各省制定的選舉辦法之間存在差異，可能會產生一些法律上的問題。

第二，規范、統一村委會選舉程序，完善候選人提名方式及罷免制度等。

（1）完善候選人提名方式。各省的選舉辦法中一般采取聯名或海選的方式，海選模式可以將聯名提名候選人與預選確定正式候選人合并成一步，既簡化了選舉程序又有利于選民表達其真實意愿，減少了家族、派系的不良影響。

（2）健全罷免程序。罷免是對已經任職的村委會成員，在因違法亂紀或者嚴重失職，已不符合任職條件的情況下，按照一定的法律程序通過村民會議罷免其現任職務。

第三，建立、健全村委會選舉的救濟機制。對于上文提到的無論是村委會選舉程序不夠規范，鄉鎮對村民選舉進行干預還是村委競選中出現了賄選問題，除了需要法律對其做進一步的詳細規定，還需要法律在選舉權利因上述行為受到侵犯時提供的相應救濟，特別是訴訟救濟。

（1）村委會選舉在訴訟上的救濟。訴訟救濟是公力救濟中最有效的一種救濟方式。

在民事訴訟中，建議將村委會選舉中選民資格案件也列入民事訴訟程序中，保證司法的最終裁決效力。

在刑事訴訟中，建議一方面將破壞村委會選舉的行為納入破壞選舉罪中，為保障村民的選舉權利提供切實可行的刑事訴訟救濟途徑；另一方面，在刑事訴訟中規定對賄選的認定，規定多大金額、多大范圍才算是賄選；增加對選舉主持機關人員破壞選舉行為的規定，尤其是對打擊報復行為的處罰。

在行政訴訟中，目前行政訴訟法中把行政機關及其工作人員實施的侵害相對人人身權與財產權的具體行政行為列入可訴范圍。

（2）村委會選舉在信訪上的救濟。在村委會選舉救濟中，信訪救濟是指村民采取書信、電話、走訪等方式，就行政機關及其工作人員侵犯自己選舉權利的行為以及在村委會選舉中的其他違法違紀行為，向各級行政機關、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，進行申訴，提出意見、建議和要求，應當向有關行政機關依法處理的活動。信訪制度從性質上說既是行政救濟制度又是監督行政制度，但更重要的是一項行政救濟制度。完善信訪制度，當前需要明確具體的受理機關及其職責，完善其工作程序，增強信訪工作的透明度。

3 小結

中國農村村委會選舉經過了20多年的發展，通過民主選舉的洗禮，農民的民主意識日益增強，守法、用法的意識不斷增強，農民對村委會選舉的關注與積極參與，是村民委員會選舉制度得以不斷發展的一個重要因素。然而由于種種原因，在村委會選舉實踐中出現了諸多問題，如程序不夠規范，鄉鎮對村民選舉的干預，賄選問題文章淺析問題產生原因，認為當前制定一部全國統一的、專門的村民委員會選舉法是當務之急。

參考文獻

[1]徐勇，吳毅：《鄉土中國的民主選舉》，華中師范大學出版社，2001年版

[2]《中華人民共和國村民委員會組織法》，1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過。2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂。

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