創新社區養老新模式 應對人口老齡化問題

吳悠+陳密+孔亮

摘 要：近年來我國人口老齡化的加劇，老年人尤其是高齡老人的養老問題逐漸突出。而隨著市場經濟的發展，家庭結構的變化，傳統的家庭養老功能不斷減弱，‘空巢家庭的數量不斷增多。機構養老也危機重重——私立養老院住不起，公立養老院沒床位。這一客觀事實，迫切要求社區加強老年人的照料服務功能，社區養老模式的探索與發展也變得勢在必行。

關鍵詞：城市社區；城市養老；社區養老；人口老齡化

1 我國城市養老現狀

在黨的十八大報告中，胡錦濤如是強調：“在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，讓人民過上更好的生活。”據11年公布的公布的第六次人口普查數據顯示，我國60歲及以上老年人口已占總人口的13.26%，并在以每年3%的速度增長。我國已經站在了人口老齡化的路口，中國社科院更是直接在報告中指出，2011年以后的30年里，中國人口老齡化將呈現加速發展態勢，“老有所養”，無疑是迫在眉睫的民生議題。

我國目前采取的養老模式，主要為家庭養老、社區服務、機構養老三者并舉。一直以來，中國人“養兒防老”的心態使得家庭養老模式應用廣泛，但隨著經濟的高速發展，家庭結構的轉變，眾多女性從家庭走向職場，“空巢家庭”日益增多，傳統的家庭養老模式已經明顯難以適應當今的形勢和需要。

而國外盛行的機構養老模式，在我國的推行也遇到了種種困局。一方面是地處城郊，設施不齊的養老院遇冷，遭遇大量空床甚至空院的情況；另一方面卻是養老體系不全，養老機構不足。截至2011年底，我國各類養老機構的床位為315萬張，占老人總數比例僅為1.77%。城市中心地區的敬老院更是一床難求，北上廣某些中心區域的敬老院，排隊人數呈蛇形，排隊時間以年起算。這一切，都顯示出發展社區養老的重要性和必要性。

2 城市社區養老的含義及特征

所謂“社區養老”，是指以家庭養老為主，社區機構養老為輔，在為居家老人照料服務方面，又以上門服務為主，托老所服務為輔的整合社會各方力量的養老模式。這種模式的特點在于：讓老人住在自己家里，在繼續得到家人照顧的同時，由社區的有關服務機構和人士為老人提供上門服務或托老服務。

相較于其他養老模式而言，社區養老具有以下三方面的優勢：

其一，對于老人本身來說，社區養老服務實現了老人傳統家庭養老的心理需求，也滿足了老人日常生活的實事需求。在我國傳統文化的影響下，多數老人還是希望和子女居住在一起，能夠居家養老。社區提供老年人的日間照料，既滿足了老人留在子女身邊的心理需求，又免除了子女白日事忙，無暇照料老人的后顧之憂。

其二，于社區而言，彌補了社區服務現有能力的不足，充分挖掘和利用各類資源。老年人這一特殊群體對社區服務的需要，就是鞭策社區職能不斷豐富的動力。以濰坊街道為例，以前，老人家中的水、電、煤等故障往往不僅難以料理，還可能造成安全傷害。自從義工和老人開始幫扶結對，短短數月間，就有數十戶老人家中煤氣、熱水器等故障是由義工及時發現或應求幫助保修、修復的。在此，社區服務便真正落實到為老人送方便、為住戶謀福祉的實事上了。

其三，于社區風氣建設而言，社區養老服務促進了尊老、愛老社會風氣的良性互動。在濰坊街道的社區中，不乏接受幫扶的老人子女，受到志愿者的幫助后，也投身到幫扶活動中來的。志愿活動本身，不僅是扶老助老的活動項目，也是敬老愛老的宣傳窗口。

3 目前城市社區養老存在的問題

十八屆五中全會再次聚焦養老問題，公報提出要實現職工基礎養老金全國統籌，人口老齡化成為會議關鍵詞，足見養老問題已是重中之重。社區養老服務也日益受到社會和各級政府的重視。然而，鑒于缺乏經驗、受到傳統觀念束縛、現實與理論差異等多方面的影響，其在推進過程中也遇上了一些阻礙和瓶頸，需要引起各方重視及及時解決。

（一）觀念上認識不到位使得社區養老難以生存。我國地區之間存在著較大的經濟差異，這種差異也導致了觀念上認識的不同。在農村地區勞動力急劇流出，空巢家庭迅速增加的今天，部分地區還囿于家庭養老的陳舊觀念不做革新，不能積極地應對人口老齡化問題。必須要認識到，在老齡化加劇的今天，老年人的問題與整個國家息息相關，是推動社會文明進步的重中之重。

（二）政策上法規不健全，資金上支持不充足使得社區養老難以成長。西方國家多是在基本進入現代化之后才開始面臨人口老齡化問題的，它們經濟較為發達，有充裕的資金實行福利政策，解決養老問題。而我國作為一個發展中國家，很多地區面臨著“未富先老”的困境——還未脫貧就面臨人口老齡化。這就導致政策側重于脫貧致富，無力顧及養老問題，更有甚者，甚至會為了經濟目標而挪用資金，致使老年人的權益受到侵害。

而在我國經濟較發達的地區，在社區民辦為老服務組織承辦為老服務時，也會遇到資金不足的問題。以上海為例，主要問題可概括為“三高一低”。“三高”是指：一是為老服務場所房租高，因為城區中心級差地租必然會帶來級差房租。二是用人成本高，因為原來吸納來滬人員只要繳綜保金就可以了，現在要與上海城鎮職工一樣繳金。三是水、電、氣費用支出高，因為公辦敬老院用水、電、氣可以按民用標準收費，而民辦為老服務組織，不能享受公辦標準，要按單位標準收費。“一低”就是收取每個老人的服務費用低。如果這“三高一低”問題不解決，這些為老服務的民辦社會組織，很難生存發展和壯大。

（三）人員上專業人員缺乏，志愿者隊伍不足使得社區養老難以發展。由于資金支持的不充足，為老服務組織很難吸引到具有專業素質的服務人員，而僅靠著非專業人員無論是在組織的管理還是在老年人服務的提供上，都難以達到高水平。長此以往將限制為老服務組織的發展，使其處于“雞肋”的尷尬位置。據悉，北上廣地區眾多原本意在指導科學養老，提供專業級照料的日間照料所，現在除了給居家老人提供活動場所外，也只能體現家政或保姆的生活照料功能。更有甚者，養老服中心淪為了棋牌娛樂所、保姆介紹所。長此以往服務工作難以進行，無以為繼。endprint

4 上海市浦東新區濰坊街道社區養老的實踐及其發展趨勢

上海市浦東新區濰坊街道地處陸家嘴金融貿易區，轄區面積3.89平方公里，居民3.8萬戶，常住人口9.3萬，流動人口近2.4萬，下轄27個居委會。街道始建于1986年，作為上海市第一批文明社區，較早開始試行社區養老，在社區養老方面摸索出了一些經驗。

（一）社區養老服務逐漸擺脫資金依賴

濰坊社區作為上海市最先試行社區養老服務的社區之一，基本保證了轄區內每個小區配備一個社區養老服務中心，每個服務中心的面積在兩百平方米左右。作為半公益性質的機構，資金主要依賴國家撥款，然而長期依賴國家補助，社區養老服務將面臨難以維系、難以推廣等問題。濰坊街道開始尋求社會資金，聯合上海新滬商聯合會、磐石資本和浦東社會發展基金會等設立義工發展基金，逐漸擺脫資金依賴，提高服務質量。

（二）社區養老服務功能開始具體分類

為了將社區養老服務中心與一般的老年人活動室區別開來，街道采取了將老年人分級的方法。按照老年人的年齡、自理能力、身體狀況、家庭狀況等具體指標，將老年人分為一到六級。其中，幾乎完全喪失自理能力的老人，街道推薦進入公辦養老院；年齡較大、無人照料但存在基本自理能力孤寡老人，優先進入老年人日托服務站；普通老人可以選擇與志愿者結對，在出現突發狀況時可求助結對志愿者。另外，社區的老年人康復中心，提供專業的康復服務。

這樣的具體分類，很大程度上緩解了資源不足的困境，也在一定程度上避免了資源浪費。

（三）社區養老服務團隊逐漸專業化

目前街道養老服務團隊人員的配置，一部分是由合作的養老機構提供的專業工作人員，另一部分是街道失業再從業人員。再從業人員在上崗之前，會由專業機構對他們進行培訓。而今后，街道將不再繼續安排再就業崗位，等養老機構專業人員自然替代，以進一步保證服務中心人員的專業性，以提高社區養老服務的質量。

5 上海市浦東新區濰坊街道社區養老的實踐帶來的啟示

（一）企業捐慈善款與辦慈善事的有機結合是社會協同的創新

現代企業不僅需要獲取利潤，在維系資本運營，維持經濟發展的同時更應當承擔起其對社會的責任。社區活動要構建起企業承擔公共責任的橋梁，而如今企業捐慈善款與辦慈善事的有機結合，就是社會協同的一種創新。

濰坊街道的項目中，上海新滬商聯合會、磐石資本和浦東社會發展基金會等共同捐贈200萬元，設立義工發展基金，貫徹“定向資助、專業管理”的方針，制定了義工發展基金對社區助老義工及其組織的資助方案，建立了完善的激勵機制，充分體現了將企業捐慈善款與辦慈善事的有機結合，促進了社區助老深入持久發展。

（二）引導公眾自愿參與為老服務活動是培育公民社會的探索

社區積極適當地宣傳并引導志愿者服務，有利于群眾幫扶意識的覺醒，有效地促進了志愿幫扶、無私奉獻的良好風氣的傳播，有助于有愛幫助的良好生活圈的形成。

許多受助老人在感謝義工無私奉獻的同時，也逐漸由受助者轉化為助人者，他們用自己力所能及的一些實際行動去感謝曾經給予過他們幫助的人，去伸手幫助身邊有困難的人，自發自愿地融入到互助互愛的社區大環境中，最大化地發揮了社區志愿者的作用，彰顯了志愿者的社會價值。

（三）項目管理、專人負責、有效激勵是義工站長效常態的動力

“濰坊社區老年互助關愛行動”項目設立之初便就引入專業項目管理概念，由上海新滬商聯合會專門指定秘書長擔任項目經理，全程負責項目的推進和計劃的實施。

目前，在滬眾多街道下屬助老服務站和小區義工分站二級助老服務站的義工組織管理體制，已經開始運用規范引導、激勵制度、培訓交流等多項管理工具，著手了一系列增強愛心認知、鼓勵義務奉獻、提升服務水平、塑造團體形象的組織管理工作，令義工的組織和助老服務的推進呈現了明顯的專業化趨勢。

“濰坊社區老年互助關愛行動”項目開展至今已產生了一定的社會影響，基本構筑了由多方資源匯集的社區為老志愿服務網絡，建立了由多方力量匯聚的社區助老志愿者隊伍，有效整合了社區資源，進一步滿足了老年人多樣化、多元化需求，推進了社區居家養老的發展，為構建社會主義和諧社會起到了積極作用。

6 促進社區養老服務進一步發展的思路與建議

社區養老助老服務是具有中國特色社會保障制度的重要組成部分。要把這一工程建設好，要做到明確政府職能，倡導社會協同，號召公眾參與。不僅要讓社區養老服務成長起來，還要朝著專業化、產業化的方向做大做強。

（一）明確政府在社區養老服務中的職能

隨著我國改革的不斷深入，政府職能也處在不斷改變的過程中，而在社區事物上，政府職能還略顯模糊。一方面，政府未能及時放權，若對社區管理參照行政管理模式，干預過多，不利于推動其有效自治；另一方面，社區事務繁雜，政府不能樁樁件件考慮到位，必然有所疏漏，在社區養老的推行方面，若是許多政策不加以轉變和落實，社區養老必然成為一句空口號。

因而政府在參與的過程中，既要成為社區管理的堅強后盾，落實好相關政策，如養老機構用房優惠條件，養老服務設施優惠政策，養老服務機構稅收優惠政策等。以降低民辦社區養老機構的難度，鼓勵更多民辦組織的駐入，以促進養老服務工作的發展。又要勇于放手，讓城市居委會自我治理、自我完善。

（二）推動社區養老服務向專業化方向發展

社區養老服務專業化，包括項目設立的專業化、項目管理的專業化、項目維護的專業化。以期推動其專業化進程，實現社區養老最終將實現科學養老的初衷。

項目設立的專業化，是指在社區養老的項目設立中，不僅要滿足老年人衣食住行的正常生活需要，還要有醫療護理、心理咨詢、臨終關懷等專業化的項目。項目管理的專業化，是指在需要有專業的管理人員，參與到項目的日常管理中，以期長遠的發展。項目維護的專業化，是指在項目運行的過程中，需要有專業的照料人員，以改變現在服務團隊多由志愿者和兼職人員構成，人員不繼的問題。endprint

（三）加快社區養老服務產業化進程

隨著我國老齡化程度的進一步加重，老年人需求的不斷提升，推動養老服務產業化是必然趨勢。僅僅依靠政府撥款的社區養老服務無異于坐吃山空，是難以為繼的。資金籌措困難，投資渠道單一，缺少企業和非營利性福利機構的投資的問題，都會使得養老服務產業舉步維艱。因而必須要積極謀求社會資源。

社區養老服務的產業化，首先要疏通投資渠道，不僅僅是政府撥款，更要讓社會組織的捐助資金，企業的投資資金匯入，讓資金鏈順暢流動，夯實養老服務的物質基礎。同時，開發和整合社區內外部資源，通過科學合理的利用分配，為老年人提供長期有限的專業服務。其次應當構成有序的組織網絡，鋪設完整的產業體系，使得政府、社區、企業能夠各司其職，既能實現企業化的優質管理，又能提供社會化的福利服務。

7 結語

社區養老助老服務是具有中國特色社會保障制度的重要組成部分。要把這一工程建設好，應堅持政府的主導作用、發揮社區組織的協同作用、構架企業承擔社會責任的橋梁和號召社區公眾的支持力量。從觀念上革舊創新，摒棄陳規；從政策上完善法規，幫扶支持；從經濟上優化市場環境，鼓勵民辦幫老助老組織；從人員培養上注重培育專業人才，擴大志愿者隊伍；在基礎設施上完善硬件設備，提高服務能力。不斷完善提高、不斷發展推廣，以應對日益嚴峻的人口老齡化問題，構建文明協同的社會。

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作者簡介

吳悠（1996-），女，江蘇省丹陽市，上海海事大學本科在讀，研究方向社區養老。endprint