城市道路擁堵收費的思考

劉宇

摘 要：城市道路擁堵收費是交通需求管理的一種手段，是利用價格杠桿促使小汽車使用者改變出行線路、調整出行時間或變更出行方式，從而緩解城市交通擁堵。通過分析國外擁堵收費政策實施的案例，總結影響擁堵收費政策實施效果的因素，提出完善擁堵收費政策、提升實施效果的建議。

關鍵詞：擁堵收費 交通管理 城市交通

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2017）10（a）-0197-03

伴隨著城市化的快速推進和居民生活水平的日益提高，我國各大城市的機動車擁有量不斷上升，城市交通擁堵問題日益加劇，還帶來了諸如環境污染、能源浪費等問題。從經濟的角度上看，導致交通擁堵的根本原因并不是基礎設施的建設不足，而是道路的免費使用。城市道路擁堵收費是交通需求管理的一種手段，是利用價格杠促使小汽車使用者改變出行線路、調整出行時間或變更出行方式，從而達到調控交通需求總量、優化交通出行結構的目的。長遠來看，擁堵收費能夠影響城市土地的利用，促進城市的可持續發展。

1 城市道路擁堵收費理論

1.1 基本內容

城市道路擁堵收費是指在特定時間內對特定區域或路段的特定車輛類型實行收費，本質上是一種交通需求管理的經濟手段，利用價格機制來限制城市道路高峰期的車流密度，減少擁堵時段和擁堵地段的交通負荷。同時，還可以引導交流量向公共交通轉移，提高整個城市交通的運營效率。

狹義的擁堵收費是指，特定時段內在交通擁堵嚴重的區域或路段上，對小汽車使用者征收一定費用，將小汽車使用的邊際個人成本提高到邊際社會成本水平。通過提高小汽車出行成本，促使小汽車使用者調整其出行行為，進而達到需求控制和緩解擁堵的目的。而廣義的交通擁堵收費還涵蓋了為解決城市交通擁堵問題而采取的其它收費，如道路使用費、車輛購置稅、燃油稅、車輛配額、擁車證等。本文討論的是狹義的交通擁堵收費。

1.2 分類

根據收費地點的不同，可以將擁堵收費分為區域擁堵收費和單條擁堵道路收費。區域擁堵收費是在城市中劃分出一定的區域，在該區域的出入口設置收費點，對進入該區域的車輛征收一定的道路擁堵費。單條擁堵道路收費是指僅對城市中的某一條常發擁堵道路實施收費。

根據時間和空間維度的不同，可以分為靜態擁堵收費和動態擁堵收費。僅考慮空間維度的擁堵收費稱為靜態擁堵收費，適用于穩態條件下的交通網絡，不考慮當前的收費對將來的交通擁堵水平的影響。動態擁堵收費是指將時間和空間維度綜合考慮的收費，一方面在同一時間，不同擁堵程度的路段上收費的價格是不同的，另一方面，在同一路段上，隨著時間的變化，其收費價格也是在變動的。

2 國外實施擁堵收費的案例

2.1 新加坡

新加坡在1975年建設了世界上第一個城市道路收費系統，即區域許可證制度，目的是限制小汽車進入中心商業區。車輛進入限制區域前需購買特定執照并貼在車窗上，沒有執照的車輛將會被執法人員在控制點處記錄并進行處罰。實施初期的控制時段為早高峰，后擴展至全天，控制對象也由私人小汽車擴展為為巴士與應急車輛外的所有車輛。新加坡于1995年開始實施基于路段收費的收費方案，在高速公路上的特定路段收費，收費時段為周日早高峰，要求出行者必須購買特定執照。

1998年新加坡開始采用電子收費系統（ERP），取代了之前的人工執法，駕駛員也不必再申請紙質執照。電子收費系統靈活易控，可信度高，投資成本全部由政府承擔，費率隨時間、地段及交通狀況發生變化。ERP系統也由中心商業區擴展到高速公路與其它主干道。同時，政府廣泛進行宣傳教育工作，增加公眾對收費系統的了解和接受程度，制定相關法律為系統提供強力保障。此外，政府大力改善公共交通服務水平，為出行者提供可靠的備選出行方案。

區域許可證制度和公路收費制度的實施，雖然沒有阻止小汽車的繼續增長，但是高峰時段進入中心商業區的交通量依舊保持在措施實施前的水平，說明新加坡的收費措施對控制交通流量和緩解交通擁堵效果明顯。

2.2 倫敦

倫敦于2003年開始實施道路擁堵收費政策，在市中心劃出面積約21km2的收費控制區域，占大倫敦區域總面積的1.3%，并以內環路作為收費控制區域邊界，在邊界線上設置174個出入控制點，對進入收費控制區域的車輛進行收費。收費時段為工作日的7：00～18：30，費費率為每車每天5英鎊。除了每日支付外，還提供周通行證、月通行證和年通行證，費率與每日支付相同。收費對象主要是進入收費區域的外來車輛。為保證政策的公平性，此區域內的居民可享受90%的擁堵收費減免，藍色徽章持有者不需要繳納擁堵費，為殘疾人服務的公共機構、救援隊以及軍隊等的車輛也不需要繳納擁堵費。

在實施擁堵收費措施的同時，倫敦政府還設立了低排放區域，以汽車排放的尾氣量為依據進行收費。低排放區域包括了整個大倫敦區域，對象包括柴油卡車、公交車、大貨車、大排量房車、面包車及特種車輛。對于進入低排放區域的車輛進行尾氣排放檢測，尾氣排放量超出排放標準需要支付額外費用，排放標準因車型不同存在差異。

然而這些措施實施后，倫敦收費區內總流量的減少并不明顯，而且其它區域的出行延誤反而有所上升。主要原因是政府對公共交通的支持力度不足，公共交通對居民出行選擇的吸引力不大。同時，缺乏相應的法律保障，以及對擁堵收費的使用不明確。

2.3 首爾

首爾于1996年11月開始實施路段收費，收費路段是連接首爾中心區域的主干道路。收費方式是按次收費，收費金額為2000韓元（折合人民幣約10元），收費時段為工作日7：00-21：00，收費對象為除公交車、出租車、貨車之外的全部車輛，其中乘坐人數3人以上、殘疾人用車及公務車輛屬于免征范圍，小排量及參與小汽車自律停駛制度的車輛獲得50%的減免優惠。endprint

盡管首爾的小汽車保有量從1996年的217萬輛增長到2006年的286萬輛，增幅達31.8%，但是收費控制道路上交通流量僅增長2.4%。收費路段的行駛速度也有明顯提高，其中南山一號隧道提速87%，三號隧道提速156.2%，成效顯著。

然而，隨著時間的推移，免征和減免的車輛保有量不斷增加，而且越來越多的車輛利用周邊的免費道路繞行，擁堵收費措施的效果不斷下降。

3 影響擁堵收費政策實施效果的主要因素

3.1 有無私家車

擁堵收費政策會使大多數無車人群受益，因為擁堵收費政策實施后，小汽車的使用受到限制，交通會更通暢，出行體驗會有所提升。然而，擁堵收費政策的實施將在某種程度上不可避免地損害有車居民的利益。S.Jaensirisak等人對英國倫敦和利茲居民的調查發現，大多數有車人群認為相應稅收已經足夠，政府額外征收擁堵費是并不合理。此外，他們認為政府通過征收擁堵費減少小汽車的使用并不明智，因為放棄使用小汽車會給他們帶來更多的不便。陳謙、孫朝苑在2015對成都居民的調查中也指出，平時選擇公交交通出行的調查對象幾乎都樂于接受擁堵收費；而在有車人群中，反對該政策的人數多于支持人數。

3.2 公共交通服務水平

倫敦的案例說明如果公共交通水平沒有一定的提升，擁堵收費政策的實施效果并不明顯，甚至出現了“越收越堵”的現象。S.Jaensirisak等人的研究從公眾支持率的角度印證了這一點：當政府只是單純實施擁堵收費方案，而不承諾改善公共交通設施時，公眾的支持率為30%；如果承諾將擁堵收費的收入用于改善公共交通設施時，支持率則上升到了57%。陳謙、孫朝苑的調查也指出，支持擁堵收費的人群最關系的問題是擁堵收費的款項是否用于公共交通的改善。

3.3 政策的社會公平性

不同出行者的收入、時間價值、出行需求彈性等方面是存在差異的，因此擁堵收費對不同出行者的影響和負擔是由差別的。Arnott等的研究表明，收入排名在后20%人群，上下班時間是缺乏彈性的；而高收入者，出行時間具有較多彈性。因此，擁堵收費會使部分出行時間緊張的低收入者被迫承擔高額的擁堵費，其他低收入者由于轉向公共交通或被擠出最佳出行路徑、最佳通行時間而增加了出行時間；對于高收入者而言，盡管最佳出行路徑、通行時間的擁堵收費較高，但是由于交通擁堵的緩解而減少的出行時間，能夠為他們帶來更大的受益。另外，還存在私家車和公務車的社會不公平。在我國大中城市，越是中心城區，公務車的使用比例就越大。私家車的擁堵費用由車主承擔，而公務車的擁堵費用卻由納稅人承擔。擁堵收費政策在某種程度上抑制了私家車的使用，但是卻有可能鼓勵公務車的使用。

3.4 公眾對擁堵收費的認知程度

陳謙、孫朝苑的調查結果指出，了解擁堵收費的人群對政策的接受程度明顯高于不了解擁堵收費的人群。如果公眾并不了解擁堵收費的機制、具體標準和目的，特別是習慣于駕駛小汽車出行的群體，很容易對擁堵收費持懷疑和抵觸態度。而當公眾對擁堵收費政策具有了一定認知，認識到擁堵收費的益處，對政策的接納程度也會相應提高。

4 結論與建議

4.1 綜合運用配套措施

擁堵收費的實質是減少小汽車在高峰時段、擁堵路段的使用量，引導駕駛者改變用車習慣、改變出行選擇，鼓勵市民放棄小汽車而轉向公共交通。如果政府對公共交通的支持力度不大，公共交通服務水平不高，則會阻礙有車居民從小汽車出行向公共交通出行的轉變，有可能發生“濺出效應”，導致市中心的擁堵轉移到收費區周邊路段，造成新的擁堵。而如果政府能夠在征收擁堵費用的同時，提供高質量的公共交通服務，再輔以小汽車限號限行、小汽車數量調控、停車需求管理等措施，就可以事半功倍地引導市民轉變出行方式。

4.2 合理分配擁堵收費款項

擁堵收費的使用和再分配必須體現“取之于民，用之于民”的原則，將款項投入到城市公益事業，特別是公共交通的改善上。同時，制定相應的法律法規明確擁堵收費的使用，制定監督機制，對于征收過程和費用流向做到信息公開透明。

4.3 設計公平的收費體系

在設計擁堵收費體系時，應該充分考慮不同群體之間的差異，在費率上充分體現不同人群時間成本、出行靈活性等方面的差異。同時，推進公務車改革，多種方式結合加強公務車使用的管理。

4.4 廣泛宣傳擁堵收費政策

提高公眾對擁堵收費政策的認識程度有助于推動政策的實施。要加大宣傳力度，將抽象的擁堵收費概念具象化，讓公眾認識到征收的擁堵費用將再投入于城市公益事業包括公共交通的改善，擁堵收費并不是簡單的“一刀切”，而是分時段、分路段、分車輛類型，根據道路狀況制定費率，擁堵收費目的是合理分流引流、治理交通擁堵、改善市民的生活環境。

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