精準扶貧精準脫貧方略的根本要求

黃承偉

準確理解和把握精準扶貧精準脫貧方略的根本要求，成為領會貫徹習近平扶貧思想、全面落實精準扶貧，實現脫真貧、真脫貧目標實現的關鍵

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，把脫貧攻堅擺到治國理政的重要位置，動員全黨全社會力量，打響了決戰全面小康社會的脫貧攻堅戰。習近平總書記親自掛帥、親自出征、親自督戰，在多個重要場合、重要會議、重要時點反復強調脫貧攻堅，提出了一系列新思想新觀點，作出了一系列新決策新部署，形成了內涵豐富、思想深刻、體系完整的習近平扶貧思想，成為打贏脫貧攻堅戰的科學指南和根本遵循，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。

精準扶貧思想是習近平扶貧思想的核心內容，是精準扶貧精準脫貧基本方略頂層設計及全面落實的行動綱領。精準扶貧精準脫貧方略是具有內在邏輯特征的貧困治理體系，由核心內容、實現路徑、根本要求、保障體系和落實行動等各相互作用、相互促進的子系統耦合而成。從近年各地精準扶貧實踐看，能否準確理解和把握精準扶貧精準脫貧方略的根本要求，仍然是扶持不精準、脫貧不穩定、內生動力沒有得到真正激發等問題的根本原因。換言之，準確理解和把握精準扶貧精準脫貧方略的根本要求，成為領會貫徹習近平扶貧思想、全面落實精準扶貧，實現脫真貧、真脫貧目標實現的關鍵。

精準扶貧精準脫貧基本方略是扶貧理念的重大創新，充分體現了目標導向與問題導向相統一、戰略性與可操作性相結合的方法論。做到“六個精準”（扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準）是基本要求；實施“五個一批”（發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）是實現途徑；解決“四個問題”（扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退）是關鍵環節；推進貧困治理體系和治理能力現代化是主要目標，其根本要求就是通過四個方面“創新”實現四個方面的“轉變”，不斷推進貧困治理體系和治理能力的現代化。

創新傳統扶貧開發路徑

扶貧開發路徑是扶貧資源的組織和使用形式。精準扶貧精準脫貧工作面對的是“貧中之貧、困中之困”深度貧困人口，通過傳統的扶貧開發路徑很難使深度貧困人口如期實現脫貧。因此，脫貧攻堅必須在“怎么扶”上采取“超常規手段”，按照精準要義，推進扶貧開發措施創新和扶貧開發路徑整合創新。

開發式扶貧的減貧邏輯在于通過貧困干預促進扶貧對象形成自我發展能力，最終依靠貧困人口自身努力而解決貧困問題。傳統開發式扶貧的對象為有勞動能力、有發展意愿的貧困人口，但目前剩余貧困人口中因病等致貧占了相當大的比例，國家將喪失勞動能力的貧困人口納入到扶貧范疇，給予重點扶持。而這些貧困人口是很難通過傳統的開發式扶貧來擺脫貧困的。因此，需要創新傳統扶貧開發措施：一是對無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底；二是在不改變用途的情況下，將財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等項目形成的資產折股量化給喪失勞動能力的貧困戶，實施資產收益扶貧；三是通過“公司+農戶”等組織聯結方式、實施“互聯網+扶貧”的電商扶貧新路徑，較好地解決貧困農戶農產品市場對接和市場開拓問題。四是把易地扶貧搬遷與發展特色農林產業、發展勞務經濟、發展現代服務業、發展資產收益扶貧、社會保障兜底等不同的扶貧舉措結合起來，實現精準脫貧；五是各地把村集體經濟發展狀況作為衡量貧困村退出的重要指標，促進建立健全穩定脫貧長效機制。

創新傳統的扶貧資源使用方式

扶貧開發效益不高與扶貧資源使用方式有關?！百Y金跟著項目走”是我國扶貧資源自上而下傳遞的重要形式和途徑。在政府扶貧治理體系中，盡管扶貧資金使用存在多部門資源整合制度，但“渠道不亂、用途不變、各負其責、各記其功”的原則，扶貧資源使用仍然由各部門決定。扶貧資源多頭分散管理使用，很容易造成扶貧資源重復投入，降低了扶貧資源投入的效益與效率。隨著貧困人口分布越發分散，開發式扶貧的區域瞄準的目標偏離增大，扶貧資源在項目執行中易于流向非貧困人口；喪失勞動能力的貧困人口往往被排除在扶貧資源使用之外。

創新傳統扶貧資源使用方式，首先要通過改革，建立扶貧資源使用由多頭分散向統籌集中轉變的機制。目前財政資金整合的主要方式是中央和省、市級有關部門仍按照原渠道下達，資金項目審批權限完全下放到貧困縣，貧困縣堅持目標導向和問題導向，依據本地脫貧攻堅規劃，統籌安排相關涉農資金，并交由縣級相關部門具體安排落實。將項目審批權下放到貧困縣，由縣級政府依據脫貧攻堅計劃和脫貧攻堅任務，統籌安排使用扶貧資源，較好地解決了部門分割下扶貧資源使用多頭分散的弊端，有利于降低甚至消除扶貧資源重復、浪費使用。

其次，創新扶貧資源競爭性使用的機制制度。2017年3月，財政部等部委頒布《中央財政專項扶貧資金管理辦法》將扶貧資金資源使用的成效作為分配的重要依據，逐步形成了“真干真支持、大干大支持、少干少支持”的扶貧資源競爭性使用的政策激勵。一些地方把具備操作條件的項目（如產業發展項目）立項權下放到鄉鎮（鄉鎮執行、縣扶貧辦監督），同時以貧困村為單位，實施扶貧對象（含扶貧對象通過與大戶、合作社、龍頭企業等）通過競爭方式（由各競爭方提出項目方案，比較每一單位產業扶貧資金使用所能夠產生的扶貧績效，包括覆蓋的貧困人口數量、增收幅度等）使用項目資金。促進扶貧資源在“最后一公里”使用中“真干真支持、大干大支持、少干少支持”，提高扶貧資源使用效率。

創新傳統扶貧開發管理模式

精準扶貧的精準實現是要實施精細化扶貧開發管理模式。通過構建大扶貧格局，政府、市場、社會各方面力量協同與合力推進，促進扶貧政策措施與貧困人口需求相銜接，構建精細化幫扶政策體系、實施體系和責任體系，確保扶貧資源要瞄準貧困村和貧困戶。同時，實施精細化脫貧管理，制定貧困退出標準和程序，組織各方面力量參與貧困人口脫貧的認定、監督等工作，實現扶貧對象有序退出。endprint

建立科學的貧困識別方法和扶貧對象有進有出的動態管理機制，做到扶持對象精準和扶真貧，這是扶貧開發模式向精細化貧困治理轉變的基礎。2014年4～10月，全國組織80萬人進村入戶，共識別12.8萬個貧困村、8962萬貧困人口，建立起全國統一的扶貧開發信息系統；2015年8月至2016年6月，全國動員了近200萬人開展建檔立卡“回頭看”，補錄貧困人口807萬，剔除識別不準人口929萬，貧困人口精準度進一步提高；2017年2月，各地對2016年脫貧不實的問題開展自查自糾；2017年6月，各地完善動態管理，把已經穩定脫貧的貧困戶標注出去，把符合條件遺漏在外的貧困人口和返貧的人口納入進來，確保應扶盡扶。建檔立卡在我國扶貧開發歷史上第一次實現貧困信息精準到戶到人，第一次逐戶分析致貧原因和脫貧需求，第一次構建起全國統一的扶貧開發信息系統，為實施精準扶貧精準脫貧基本方略、出臺“五個一批”政策舉措提供了數據支撐，扣好脫貧攻堅工作的“第一顆扣子”。

貧困精準干預要求扶貧措施與貧困人口脫貧發展需求精準對接。致貧原因的復雜性和差異化，要求扶貧政策多元化、扶貧措施體系化。精準扶貧實施以來，我國逐步完善了貧困精準干預的政策體系。中央和國家機關各部門出臺200多個政策文件或實施方案。各地相應出臺和完善了“1+N”的精準扶貧和脫貧攻堅系列文件，內容涉及產業扶貧、易地搬遷、勞務輸出、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農村危房改造等。普遍建立駐村工作隊（組）制度，選派有較高政治素質、能力較強、特別是有培養前途的中青年干部實施駐村幫扶工作，做到每個貧困村都有駐村工作隊，每個貧困戶都有幫扶責任人。駐村幫扶人員深入農村協助村兩委摸清貧困底數，分析致貧原因，制定幫扶計劃，協調幫扶資源，統籌安排使用幫扶資金，監督幫扶項目實施，幫助貧困戶、貧困村脫貧致富，不脫貧、不脫鉤，建立扶貧資源精準傳遞“管道”。

嚴格實施考核評估制度，組織開展省級黨委和政府扶貧工作成效考核，就各地貧困人口識別和退出準確率、因村因戶幫扶工作群眾滿意度、“兩不愁三保障”實現情況等開展第三方評估；結合收集的情況和各省總結，按照定性定量相結合、第三方評估數據與部門數據相結合、年度考核與平時掌握情況相結合的原則，對各?。ㄗ灾螀^、直轄市）脫貧攻堅成效開展綜合分析，形成考核意見；對綜合評價好的省份通報表揚，對綜合評價較差且發現突出問題的省份，約談黨政主要負責人，對綜合評價一般或發現某些方面問題突出的省份，約談分管負責人；將考核結果作為省級黨委、政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據。

創新扶貧考核評估方式

在行政管理體制中，干部考核對干部起到導向作用、鞭策作用和激勵作用，是干部做事的“指揮棒”。在較長時期，貧困地區黨政領導班子和領導干部的實績考核與其他地區基本相同，即以地區生產總值（GDP）、投資等經濟指標為核心內容。在以經濟增長為主要考核內容的考核機制下，貧困地區黨政干部對扶貧的積極性投入明顯低于投入對促進經濟增長的投入。扶貧工作并未列入貧困地區黨政領導班子和黨政干部的核心工作，即使是在貧困地區扶貧考核邊緣化也比較明顯。實施精準扶貧精準脫貧方略后，扶貧治理手段的精確性提高，精細化增強，對扶貧開發考核也提出新要求。

一是將扶貧開發作為貧困地區經濟社會發展實績考核的主要內容。將提高貧困人口生活水平、減少貧困人口數量和改善貧困地區生產生活條件等作為干部工作和政績考核的主要指標，有效引導貧困地區黨政領導班子和領導干部把工作重心放到扶貧開發上，增強貧困地區發展內生動力和活動，帶動貧困群體持續穩定增收的情況，努力實現脫貧攻堅目標。同時，注重貧困地區發展的特殊性和主體功能定位，加大生態文明建設考核指標內容和權重，引導貧困地區政府和干部正確處理經濟發展、資源開發與環境保護的關系，促進貧困地區經濟發展、扶貧成效明顯、經濟社會發展與人口資源環境相協調。強化扶貧開發考核結果在干部工作考核的運用，最大限度杜絕“數字脫貧”“被脫貧”“假脫貧”現象發生。

二是創新扶貧考核機制。首先，創新貧困縣黨委和政府扶貧考核機制創新。貧困地區黨政領導班子和領導干部考核由主要考核地區生產總值向主要考核扶貧開發成效轉變。對限制開發區域和生態脆弱區的貧困縣要取消地區生產總值考核。將提高貧困人口生活水平和減少貧困數量作為主要指標。實施分類考核，將貧困地區考核分為限制開發區域和生態脆弱區的貧困縣考核和一般貧困縣考核兩類。實施綜合性考核，將扶貧成效、經濟發展、基本生產生活條件和公共服務、扶貧投入與管理、黨的建設、組織領導、群眾滿意度等內容作為考核的重要維度。合理設置考核指標權重，大幅提高扶貧開發成效考核指標權重?？己斯ぷ饔墒》鲐氶_發領導小組統籌，省委組織部、省扶貧辦牽頭組織實施。其次，創新省級黨委和政府扶貧考核機制。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，省級扶貧開發考核內容包括減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金等方面內容。為保障考核評估的客觀性和公正性，要開展第三方評估。考核結果報中央，作為省級黨委、政府主要負責人和領導班子綜合評價的重要依據。

黨的十八大以來，在習近平精準扶貧思想指引下，在全國范圍內全面實施精準扶貧精準脫貧方略，在多個方面取得顯著成效。農村貧困人口大幅減少，貧困發生率持續下降；貧困地區農村居民收入增速持續高于全國農村平均水平，生活質量不斷改善；貧困地區基礎設施公共服務水平明顯提高，農村生活條件得到改善。更為重要的是，通過上述四個方面的改革創新，逐步實現了扶貧方式、扶貧資源使用、扶貧管理模式、扶貧考核評估體系的形成與完善，基本建立了“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”問題解決的體制機制，農村貧困治理體系和治理能力現代化不斷深入推進，這既是精準扶貧精準脫貧方略的根本要求，也是精準扶貧精準脫貧的重要目標。（本文作者系國務院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心主任、研究員）

責任編輯 華南endprint