生態城市新區可持續發展的法律問題研究

呂曉明+韓偉

摘要：在生態城市新區的建設發展中，協調經濟與環境等關系，實現可持續發展是面臨的首要問題，因此，建立完善高效的法律機制不可或缺。本文基于對陜西省西咸新區、浐灞生態區特征及問題的分析，提出了立法理念和實施重點，認為這種法律機制的基本理念應秉持社會福利最大化，協調區域多元利益發展主體的權力分配關系，在保證社會公平的基礎上促進經濟社會與資源、生態環境等的協調可持續發展。

關鍵詞：生態城市新區；可持續發展；法治保障；社會福利最大化

中圖分類號：D922.181 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2017）11-0053-03

基于歷史、地理的因素，陜西的生態城市新區建設與發展有一些不同于其他開發區的特點，特別是西咸新區、浐灞生態區，非常重視貫徹環境、宜居、可持續等生態城市理念。但從目前情況看，保護城市新區的生態環境形勢不容樂觀，實現可持續發展仍然是生態城市新區建設面臨的一個重大課題。由于生態城市新區多跨行政區域建立，不同行政區域間的多元利益分配是一大難題。因此，建立完善有效的法律框架解決生態城市新區可持續發展和多元利益協調是本文關注的核心問題。對此我們主要采取法律的經濟分析進路，當然在價值取向上舍棄了純粹實用主義的財富最大化追求，而是采取社會福利最大化作為規范標準，試圖從法治的視角分析如何保障生態城市新區可持續發展。

一、生態城市新區的新特性及問題

生態城市新區盡管有各自不同的定位與發展目標，但就其基本架構來看，仍可以被歸入城市新區的范疇。盡管其發展已超過二十年，但相對而言，城市新區在中國仍然是一個新事物，無論在憲法層面，還是行政組織法層面，城市新區甚至都難以找到一個合適的定位?？梢哉f，城市新區面臨的法律問題，很大程度上在于對新區行政法律地位的定性。目前，我國城市新區的管理多是委托派出的“新區管理委員會”，即實行“管委會”體制 ，“管委會”成為新區事實上的行政管理機關。這些“管委會”，有的是由省政府派出，有的是由當地市政府派出，“管委會”的不同定位，直接影響到城市新區的行政屬性。例如浐灞生態區的管委會是由西安市人民政府派出；西咸新區管委會以前是陜西省人民政府的派出機構，現在由西安市人民政府托管。但是，這種管委會體制的特殊性在于，城市新區并非獨立的行政區劃，也不是一級地方政權，它相應的社會管理職能，也只能由派出它的一級行政機構承擔。但在實踐中，卻經常發生行政權的錯位。例如某些城市新區，法院、檢察院成為管理委員會下面的機構，這就造成了司法權和行政權的混淆。現實的悖論在于，一方面，沒有明確的行政層級定位，行政職能不清，縱向的行政條理不順，使得城市新區的很多工作難以開展，因此城市新區迫切需要獲得明確的行政定位；另一方面，由于中國的城市新區建設多著眼于地方經濟的發展，而招商引資的經濟發展需求，又需要更為靈活、更有彈性、更加優惠的政策與法律，這樣的要求又與規范的行政職權定位形成了矛盾。于是就形成了“歸位就要限權，不歸位又無權”的現實困境，這是多數城市新區建設發展面臨的亟待解決的首要問題。這種區域管轄權是由地方政府之間的行政協議產生的，因而又形成了一種超出地方權力空間界限的新的共同權力。[1]51 城市新區建設與發展還面臨“外部性”的問題，在經濟學中，外部性是指一個人的行為對他人的福利產生了影響。[2]125通過法律規范解決，可以訴諸于兩類方式，一是政府直接通過立法限制某些行為從而減少外部性問題；另外一種，是分配給個人財產權，從而使民眾可以通過訴權請求相應的保護。

二、生態城市新區可持續發展的法治理念與實施

基于上述對西咸新區、浐灞生態區的分析，我們認為生態、和諧、可持續是這類新型產業規劃區的核心特質及發展方向，因此相應的配套立法也應該服務于這樣的目標。在此基礎上，提出立法上的基本理念，列舉立法應關注的主要內容，并就生態城市新區可持續發展面臨的司法與行政難題作一分析。

（一）立法的基本理念

恪守社會福利最大化理念，而不是某些部門利益最大化。社會福利最大化可以作兩方面理解：第一，社會福利最大化有別于社會效益最大化或財富最大化，不是單純地追求經濟效益的最大化。生態城市新區的立法，在考慮價值最大化的同時，必須要考慮多元利益群體的整體福利，這種福利，包括經濟上的，更應包括倫理、舒適等主觀感受。第二，社會福利的主體包含生態城市新區政府、社會及區域所在地的公眾，是多元主體的整體福利的最大化。因此，社會福利的要求更多地包含著社會公平，主要是分配公平的價值標準，亦即立法進行利益調整的結果是社會在總體上更好了?！案谩钡暮x是，作為結果，對于每一個相關的人是最好的，或者對于所有的確定的利益是較為平衡的。[3]23從另外一個方面看，城市新區不僅是某一地方政府的新區，同時也是整個區域社會的新區，它涉及方方面面的利益。很多城市新區為了吸引投資，進行大幅度的稅收優惠政策，但長遠看，過多的財政投入和稅收優惠，特別是針對某一地區的特殊待遇，既不民主，也無效率。因此，應逐步改變目前城市區域治理過多的財政稅收優惠政策，以真正意義上的公共財政思維，而非國家財政思維來引導區域治理的財政投入，講求公共投資的效率。[4]15

社會發展與經濟績效也是立法應關注的一個重要方面。新制度經濟學的學者尤為強調有效率的或好的制度在經濟發展中的重要作用。在此，制度的影響不容忽視，但必須明確的是，制度不過是一個“中性概念”，它有促進經濟績效的因素，同時也有降低經濟績效的因素。

生態城市新區立法也需要使生態環境和經濟增長相協調。生態型、環境友好型城市建設，既符合國家城市發展戰略，也是城市自身長遠發展的必然要求。生態城市新區建設必須強化“低碳”理念，實現節約、緊湊的城市布局，建設完備的公共交通體系；在綠化中，要強調生態功能優先，做到綠地與公共活動空間建設相結合，并且實現資源循環利用的理念。[5]125endprint

（二）立法的側重點

在前述立法理念的指引下，圍繞著生態型城市新區建設發展面臨的問題，生態城市新區的立法應側重關注以下問題：區域治理的核心是協調區域多元利益發展主體（包括政府、企業和公眾）的權利分配關系。區域治理的形式應該由政府組織、非政府組織、私人部門之間建立平等合作協調的伙伴關系，共同治理區域的公共問題。與此同時，人與自然、經濟及生態的協調也需要有完善的法律機制作為保障。

第一，城市新區的發展重點在于經濟，而保障經濟穩健發展的關鍵在于有完善的法律保障機制。法律需要體現正義，而立法正義的實現，需要通過正當程序來保證。立法的程序性要求，并不僅僅由法律的本質所決定，即或從功利的，或從保障經濟發展的角度而言，同樣是需要的。近代以來的世界歷史反復證明，自由和法治共同推動經濟社會的繁榮，故政策制定者應當注重法治和政策的可預測性，科學合理的政策才能維持經濟的平穩快速增長。而經濟穩定發展所要求的“可預測政策”，正是依靠符合程序性的立法來實現的。保障投資方的合法利益，穩定優惠政策，提供權利救濟渠道，這是生態城市新區立法需要解決的首要問題。當然，立法還應著力解決好多元主體利益分配，尤其是政府間利益調配問題。對此問題，重要的是要劃定分配的準則、標準，而不是確定具體的比例。而且，這一分配機制或準則，不僅是經濟發展未來成果的分享，還包括經濟前期規劃以及由此帶來的預期收益，如果不進行綜合規劃協調，區內各既存主體必然會競相發展高回報的新興產業，招商引資中可能造成惡性競爭，最終導致零和。此外，在穩定投資稅收優惠政策的同時，也需要發揮地方稅收的調節作用，生態城市新區土地增值收入、房地產增值收入，既不是地方政府，也不應該由新區居民單方獲得，而應采取一種利得稅的整體調節方式，實現惠及大眾的社會公平。其實，做好社會福利工作，解決產業工人群體的基本社會保障問題，也為企業解決了后顧之憂，從另一方面激發了企業投資的積極性，重慶統籌農民工社保問題成功吸引臺資就是很好的例證。

第二，由于西咸新區、浐灞生態區的前述特點，生態保護、歷史文化遺產保護也必然要被提到一個重要的位置。陜西的幾個新區，還不只是面臨生態環境保護的問題，歷史文化遺產的保護同樣甚至更加重要。需要規劃制定符合西咸、浐灞等生態、文化新區實際的，能夠結合具體地域特色的立法，這一立法不僅需要對區內生態、歷史遺跡保護有明確的原則、范圍、措施等，還需要與區內產業投資立法相匹配，要從產業引導、產業布局等方面，整體考慮生態與歷史文化遺跡保護問題。

第三，從西安等市的實際來看，旅游、文化及創意產業必將成為未來著力發展的一個方向，而要使文化創意產業獲得更好的激勵，建立完善的知識產權保護機制勢在必行。針對這一需要，進行必要的、符合新區文化產業發展實際的保護性立法當然必要，但更為重要的是從嚴執行我國各項知識產權保護法律法規，以及我國業已加入的知識產權國際協定，切實保障智力成果所有者的合法權益，從而形成一個創造、受益、再創造的良性循環機制，為擴大創意產業規模奠定法律基礎。這也是生態城市新區未來可持續發展的重要方面。例如，西咸新區特別是秦漢新城規劃范圍內，數十座西漢皇陵形成的沿渭河遺址帶，這是西咸新區的城市文化名片，乃至是中華民族的財富。西咸新區涇河新城范圍內有大地原點（亦稱大地基準點，是國家地理坐標——經緯度的起算點和基準點），歷史遺跡名稱與地理標志名稱要受法律保護，以防被其他商業集團注冊、使用。搶注歷史遺跡等名稱為商標，使其所屬地區、管理部門失去了注冊商標的機會，同時也侵犯了公眾利益。對歷史遺跡、名勝等名稱的管理主體、使用主體、開發應用等進行科學、明確的法律和法規規定，以提高歷史遺跡、名勝等名稱的經濟價值和社會、文化價值。

（三）司法與行政執行問題

由于很多城市新區是在原有行政區劃的基礎上整合形成的，傳統的以行政區為基礎的司法或執法管轄權管理模式，在新區司法實踐中就面臨很大的挑戰。這種挑戰，一是來自區域之間的司法或執法管轄權之間的沖突；二是在時間的維度上，新區成立前后，在管轄權發生變更的情況下，司法訴訟的整個過程該如何完成，特別是涉及到執行的問題。為此，就需要考慮建立起適當的司法、執法協調模式，以保障整個司法、執法活動的平穩有序過度，從而為生態城市新區的經濟社會發展提供一個良好的法治環境。

類似行政執法、行政審批等涉及府際行政工作協調問題也亟需妥善解決。具體的解決辦法，應采取分級分類的方式進行，不急迫的、非特殊的情形，可整體考慮進行長遠規劃，力爭一次性完善解決。這就需要理順行政關系，創新各層次行政管理體制和社會服務系統，生態城市新區應提供基本的公共服務，提高區內居民的生活質量；如果是類似辦理《準生證》難題這樣的急迫、特殊情形，應本著以人為本的原則，或者是“老人老辦法”，由原戶籍地相應部門予以解決，或者采取特事特辦，由新區管委會指定特定職能部門負責辦理。但在此過程中，生態城市新區的管委會需要發揮主體性作用，切實履行自身的職責，有法律依據的依照法律辦理，沒有依據的應積極協調各行政實體部門協助辦理，而不應該以未設立某部門或無法律依據為由推諉。這也是行政權責利相統一的基本要求。

三、結語

西咸新區、浐灞生態區等生態城市新區，由于堅持了經濟發展與資源環境相協調的建設理念，因此遇到不少與以往城市新區建設不同的新問題，例如經濟發展的外部性問題，產業發展與生態環境的協調問題，歷史文化遺產的保護問題等。本文提出了針對此類生態型新區可持續發展法律框架的構思和建設。但是，法律絕非萬能，法律只是社會治理的一種方式，它在生態城市新區發展中也不例外。因此，我們從未奢望用某一部法律來解決生態城市新區建設發展的所有問題，在此不過是提出一些理論的設想，希望能通過法律的理念與法律框架的構建，為生態新區可持續發展提供一些有價值的理論借鑒。

參考文獻：

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