土地政策助推脫貧攻堅大有可為專訪國土資源部副部長張德霖

龐清輝

通過改革創新，讓貧困地區的土地等資產要素活起來、流起來、用起來，帶動貧困人口增收。

黨的十九大報告提出，要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把堅決打贏脫貧攻堅戰作為全面建成小康社會的底線任務，納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，擺到治國理政的重要位置，提出了一系列新思想新觀點，出臺了一系列重大政策措施，廣泛動員和凝聚起各方面的力量，以前所未有的力度向前推進，脫貧成績舉世矚目。

其中，土地政策是脫貧攻堅政策體系的重要組成部分，是保障脫貧攻堅的重大舉措之一，用好土地政策是打贏脫貧攻堅戰的重要突破口。土地政策在脫貧攻堅中如何發揮作用？調整完善土地利用總體規劃、建設用地計劃指標優先保障、城鄉建設用地增減掛鉤指標在省域范圍內使用等一系列政策，如何在具體實踐過程中用足、用活？這些問題直接關乎土地扶貧政策成效。

從2014年起，國務院將每年10月17日設立為扶貧日。近日，《財經國家周刊》記者專訪了國土資源部副部長、國家土地副總督察張德霖。張德霖表示，黨的十八大以來，國土資源部將扶貧開發作為重要政治任務，出臺了一系列超常規、“含金量”高的支持政策。地方各級國土資源部門結合實際著力用好用活各項政策，最大限度發揮了政策效用，為推動脫貧攻堅做出了應有貢獻。

基礎性的有力支撐

《財經國家周刊》：土地政策如何在脫貧攻堅中發揮重要作用？

張德霖：2015年召開的中央扶貧開發工作會議和隨后印發的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，確定了新階段脫貧攻堅的各項政策舉措，其中把完善扶貧開發用地政策作為專門章節放在健全脫貧攻堅支撐體系中。《決定》明確提出：“支持貧困地區根據第二次全國土地調查及最新年度變更調查成果，調整完善土地利用總體規劃。新增建設用地計劃指標優先保障扶貧開發用地需要，專項安排國家扶貧開發工作重點縣年度新增建設用地計劃指標。”

土地政策在發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態保護脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批等“五個一批”脫貧攻堅工程中，提供了基礎性的有力支撐。

《財經國家周刊》：能否簡單介紹一下國土資源部定點扶貧工作？

張德霖：國土資源部開展扶貧工作已有30年的歷程。從1987年原地質礦產部時期開始，我們一直在江西贛南開展定點扶貧工作。30年來，歷屆部黨組滿懷對老區人民的深厚感情，堅守“老區不脫貧、扶貧不脫鉤”的莊嚴承諾，立足贛州經濟社會發展和扶貧工作實際，走過了地質礦產勘查開發扶貧、貧困村農業綜合開發扶貧、新農村建設整村推進扶貧、制定超常規“訂單式”政策扶貧等發展階段，經歷了從資金、項目扶持到國土資源全方位政策支持，再到落實黨中央、國務院精準施策精準脫貧的精準方略，總結形成了“訂單式”政策支持和“四級聯動”抓落實的工作機制，國土資源政策對促進贛南老區脫貧攻堅和振興發展發揮了重要作用。

2012年國土資源部承擔烏蒙山片區區域發展與脫貧攻堅工作。5年來，我們先后召開4次部際聯系會議，協調50多個成員單位合力推進片區脫貧攻堅，同時出臺了支持烏蒙山片區國土資源“訂單式”支持政策，并將國土資源部支持深度貧困地區的特殊政策覆蓋到烏蒙山片區。5年來，烏蒙山片區區域發展與脫貧攻堅成效明顯。

國土資源部30年來的定點扶貧工作和5年來的烏蒙山片區牽頭聯系工作，為我們在新時期進一步深化完善扶貧用地政策，更加用心用力助推脫貧攻堅提供了寶貴的實踐經驗。實踐證明，用好扶貧用地政策，土地就能變成金，土地政策助推脫貧攻堅大有可為。

《財經國家周刊》：近年來，國土資源部為推動脫貧攻堅出臺了哪些土地政策？取得了哪些成效？

張德霖：黨的十八大以來，國土資源部黨組堅決貫徹習近平扶貧開發戰略思想，認真落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》任務分工，將扶貧開發作為重要政治任務，翻箱倒柜、傾囊相助，出臺了一系列超常規、“含金量”高的支持政策。地方各級國土資源部門結合實際著力用好用活各項政策，最大限度發揮了政策效用，為推動脫貧攻堅做出了應有貢獻。

第一，專項用地計劃政策為脫貧攻堅項目落地提供保障。國土資源部在土地利用總體規劃調整完善中，充分考慮扶貧開發及易地扶貧搬遷需要，統籌安排建設用地規模、結構和布局，優先安排脫貧攻堅、社會民生等用地，切實為扶貧開發工作提供落地空間。在《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）調整方案》中，明確提出要優先安排脫貧攻堅用地，切實提高土地利用年度計劃保障能力。對全國832個集中連片特困地區和片區外國家扶貧開發工作重點縣，每個縣專項安排600畝年度建設用地指標。各地借助土地利用總體規劃調整完善機遇，將所需用地納入縣鄉土地利用總體規劃，統籌安排建設用地規模、結構和布局，為脫貧攻堅留足了用地空間，脫貧攻堅用地做到了應保盡保。

第二，增減掛鉤政策使“土地變成金”，有力助推易地扶貧搬遷。為支持脫貧攻堅工作，2016年2月，國土資源部出臺《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》。明確在連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣開展易地扶貧搬遷，允許將城鄉建設用地增減掛鉤指標在省域范圍內使用。這項政策也同時適用于遼寧阜新、山東淄博、江蘇宿遷、浙江麗水、福建三明、廣東清遠等6個國家扶貧改革試驗區。

2017年，進一步拓展增減掛鉤政策，省級扶貧開發工作重點縣可將增減掛鉤節余指標在省域內流轉使用，適用范圍由原來的832個貧困縣拓展到1250個貧困縣。截至2017年6月，貧困地區13個省份增減掛鉤節余指標已協議交易334.53億元。實踐表明，增減掛鉤政策既為扶貧搬遷工作籌集了資金，保障了搬遷工作順利開展，又優化了城鄉建設用地布局，保護了耕地資源；有的地方還結合土地綜合整治和地質災害避險工程，進一步加大了資金項目整合力度，從根本上改善了貧困農村生產生活方式，受到國務院領導同志充分肯定。

第三，土地整治“向耕地要效益”為貧困群眾鋪就脫貧致富新出路。在貧困地區推進土地整治和高標準基本農田建設，通過土地平整、灌溉排水、田間道路等工程的實施，新增耕地面積，提升耕地質量等級，建成集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強、與現代農業生產和經營方式相適應的高標準基本農田，有效增加貧困群眾收入。據測算，整治后的耕地質量平均提升1-2個等級，糧食產能普遍提高10-20%，土地整治成為助推脫貧的有效抓手。

國土資源部將貧困地區納入土地整治重點區域，在安排中央分成新增費時重點向貧困地區傾斜，并積極支持貧困地區以土地整治為平臺，大力推進高標準農田建設。黨的十八大以來，在全國貧困地區安排土地整治項目5200多個，建設規模6100多萬畝，投入資金940多億元。從各地實踐看，土地整治對貧困地區改善生產條件和農村環境、引進農業公司、發展特色農產品產業發揮了積極作用。

根據《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）精神，國土資源部支持國家重點扶貧地區的縣（市、區）推進土地整治、增加耕地作為補充耕地指標向省域內經濟發達地區有償調劑，調劑收益用于耕地保護、農業生產和農村經濟社會發展。河南省積極引導貧困地區利用省國土資源投融資平臺，合作開發利用耕地后備資源，支持貧困地區節余補充耕地指標有償交易，2016年全省貧困縣異地補充耕地交易收入達13.97億元。

第四，農村土地制度改革讓貧困群眾更多分享土地增值收益。土地是“財富之母”，是農民最大的財產。按照中央全面深化改革的決策部署，在推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項試點中，對安徽省金寨縣、江西省余江縣、西藏自治區曲水縣和甘肅省隴西縣等國家和省級扶貧開發工作重點縣給予積極指導，將土地制度改革與脫貧攻堅相結合，通過土地管理制度改革創新，激活貧困地區資源要素，釋放改革紅利，加快脫貧致富。支持貧困地區開展城鎮低效用地再開發、工礦廢棄地復墾利用、低丘緩坡荒灘未利用地開發試點，優化城鄉用地布局，拓展建設用地空間。實施旅游扶貧用地政策，支持發展特色旅游、紅色旅游，增加貧困地區收入。支持貧困地區水電、礦產等資源開發，賦予土地被占用的村集體股權，讓貧困人口分享資源開發收益，有更多“獲得感”。

向基層聚焦聚力

《財經國家周刊》：在持續創新扶貧舉措方面，國土資源部還將有哪些新舉措？

張德霖：脫貧攻堅是一場時間緊、任務重、必須打贏的硬仗。國土資源系統要切實增強“四個意識”，認真學習習近平扶貧開發戰略思想，深刻認識打贏脫貧攻堅戰的艱巨性、重要性、緊迫性，準確把握黨中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的各項決策部署，把脫貧攻堅作為分內職責，大力發揚光榮傳統，繼續發揮職能優勢，持續創新扶貧舉措，出實招、求實效，盡心竭力為脫貧攻堅服務，加快釋放土地政策助推脫貧攻堅的新動能。

第一，以深度貧困地區為攻堅重點，著力深化扶貧用地政策新舉措。國土資源部研究提出了全力支持深度貧困地區脫貧攻堅政策舉措。這其中包括：

一是完善土地利用規劃管理，深度貧困地區可依據省級國土規劃，率先啟動新一輪土地利用總體規劃修編工作。對基礎設施、移民搬遷、民生發展等用地，由國土資源部協同省級國土資源主管部門足額保障。

二是深度貧困地區脫貧攻堅需要的新增建設用地，在土地利用年度計劃中優先安排，新增建設用地指標不足的，可預支使用，做好統計后上報省廳。省級計劃指標不足的，國土資源部在國家計劃指標中給予追加認定。

三是深度貧困地區開展城鄉建設用地增減掛鉤，可不受指標規模限制，增減掛鉤節余指標可在東西部扶貧協作和對口支援省份范圍內流轉。開展工礦廢棄地復墾利用試點，可將復墾利用節余指標在省域范圍內流轉使用。

四是支持深度貧困地區農村集體經濟組織依法使用農村集體建設用地或以土地使用權入股、聯營等方式與其他單位或個人共同興辦企業，發展農村新產業新業態。落實和完善鄉村旅游、休閑養老、設施農業、光伏扶貧等用地政策。深度貧困地區脫貧攻堅項目建設用地涉及農用地轉用和土地征收的，在做好依法補償安置前提下，可以邊建設邊報批；涉及占用耕地的，允許邊占邊補；基礎設施、移民搬遷、民生發展等建設，確實難以避讓永久基本農田的，可以納入重大建設項目范圍，按照《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》要求辦理。

五是支持深度貧困地區因地制宜保護耕地，允許在不破壞耕作層的前提下，對種植結構進行優化調整，仍按耕地管理。增減掛鉤、工礦廢棄地復墾、高標準農田建設、土地整治增加的耕地，可用于耕地占補平衡。補充耕地指標優先用于省域內交易，符合規定條件的，可由國家統籌用于資源嚴重匱乏省份補充耕地。對于耕地資源匱乏的深度貧困地區，在建設用地單位按省級政府規定標準下限繳納耕地開墾費后，由省級負責統籌落實補充耕地。

六是土地整治項目、資金向深度貧困地區優先安排傾斜，重點支持深度貧困地區實施脫貧攻堅土地整治重大工程。統籌整合相關涉農資金，引導帶動金融資本和社會資金共同投入。探索創新土地整治項目實施模式，改進土地整治項目管理，積極支持采取村民自建、先建后補、以獎代補等方式開展項目工程建設，提高農民收入。同時，還要幫助深度貧困地區開展土地資源信息化建設，在土地變更調查、規劃編制、土地登記等方面加大資金、技術、人才支持。

第二，以深化土地管理制度改革為新引擎，著力激發貧困地區內生動力。要堅持土地管理制度改革創新與扶貧工作相結合，土地管理制度改革舉措在符合條件的貧困地區先行先試。通過改革創新，讓貧困地區的土地等資產要素活起來、流起來、用起來，帶動貧困人口增收。加強對扶貧開發工作重點縣“三塊地”改革試點工作的調研指導和評估總結，深入提煉經驗做法，形成可復制、能推廣、惠百姓的改革成果。

第三，以狠抓政策落地為關鍵，著力提升扶貧用地政策效用。習近平指出，當前脫貧攻堅工作，關鍵要精準發力，向基層聚焦聚力，需要下一番“繡花”功夫。扶貧用地政策含金量很高，但必須與當地實際相結合，因地制宜、分類指導，突出重點、落地生效。要在務實推進上下足“繡花”功夫，關鍵是要腳踏實地、求真務實、苦干實干，防止和杜絕一切形式主義。通過選派優秀干部到貧困地區掛職鍛煉，積極吸納貧困地區干部到各級國土資源主管部門掛職鍛煉，準確掌握和用好各項扶貧政策。開展脫貧攻堅政策培訓，指導和幫助貧困地區用好用足用活國土資源扶貧政策，用心用力用情助推脫貧攻堅。

學深悟透、用好用活政策，土地可以變成金；不掌握不會用政策，只能手搓令箭、畏難發愁。國土資源系統要以時不我待的緊迫感，加強政策解讀，抓好政策落地，通過上下共同努力，確保各級干部特別是身處一線的基層干部準確把握、熟練運用扶貧政策，確保國土資源各項扶貧舉措落地開花。