設施農用地管理存在問題、原因及對策分析

梁 梯 周靖江

設施農用地管理存在問題、原因及對策分析

梁 梯 周靖江

近年來，受市場經濟的影響，城鄉交流的不斷加強，外出務工人員增多，農村土地拋荒現象嚴重。為解決這一問題，國家出臺政策鼓勵支持農村土地流轉，因此高收益的設施農業漸漸成為大多數投資商的選擇。國土資源部、農業部在2014年9月29日聯合印發《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發[2014]127號），以下簡稱通知。通知中對設施農用地用地范圍及管理作出了明確要求與界定。然而經過筆者調研發現在日常的管理中依舊存在許多問題。本文主要就設施農用地管理存在問題進行分析并進一步探討發展對策。

設施農用地 問題 對策

一、設施農用地概念

2010年9月30日國土資源部和農業部聯合印發《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》國土資發〔2010〕155號文件規定：依據《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007），設施農用地是指直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。根據設施農用地特點，從有利于規范管理出發，設施農用地具體分為生產設施用地和附屬設施用地。

二、設施農用地管理存在的問題

（一）缺乏統一規劃

設施農用地的使用必須符合農業發展規劃和土地利用總體規劃的要求，但目前這兩項規劃在生活中卻未能做到很好的銜接，有的縣市區并未出臺專門的農業布局規劃，上級國土部門也沒有安排專門的設施農用地用地指標。由于設施農用地項目主要是經營者與土地所有權人約定用地條件，簽訂流轉合同，之后由鄉鎮部門向縣市國土、農業部門備案。由于缺乏統一規劃的指引，設施農用地項目選址往往處于自發性，分布散亂。由于選址空間分布較大，對配套設施的投入成本較多，致使土地的利用效率不高。部門地區基本農田保護率高，但是設施農用地項目的配套設施卻很難避開基本農田，由于缺乏明確統籌，造成了審批的障礙。

（二）違法用地現象較多

一是大部分的農業項目經營者未接受足夠的法律和政策指導，法律意識淡薄，在經營過程中為了滿足自己的利益需求，將本應用于設施農用地項目的土地進行餐飲、休閑、辦公、生活等非農生產活動。甚至以流轉土地為由大量圈地，擅自改變農用地用途，甚至作為建設用地使用。違法用地現象頻發，不僅造成了土地資源的嚴重浪費，不利于節約集約用地的開展，而且嚴重侵犯了農民的利益。二是存在未批先建、少批多建等現象。有的經營者在與農民簽訂用地協議，還未到國土與農業部門備案就開始動工，而后由于不符合設施農用地的有關規定不能動工，由此就出現了未經審批就建設的情況，造成違法用地。有的經營者實際用地面積超過批準面積，尤其在利用荒山、荒地等土地時，經營者認為土地既然都是荒蕪的，自己使用也不會對他人造成損害，致使超面積建設現象普遍。

（三）存在監管難題

設施農用地是現代農業發展的產物，在管理上缺乏可借鑒的成熟做法和經驗。雖然國土資源部、國土資源廳有出臺相關文件進行指導，但在實際的工作開展中，由于缺乏具體細則指導，致使管理不到位。按通知規定，設施農用地在生產結束后，經營者應按相關規定進行復墾，占用耕地的應復墾耕地。但目前在辦理設施農用地項目中，經營者能夠經營下去的就繼續使用土地，無法經營的則一走了之。缺乏相應的制約措施，致使被破壞的土地復墾面臨諸多困難。

三、存在問題的原因分析

（1）目前設施農用地管理主要依靠國土與農業兩家，各鄉鎮部門及相關農業、規劃和環保部門并沒有與國土、農業部門形成聯合審批模式，對設施農用地的管理沒有形成統一的指導。全國各地情況千差萬別，先進經驗可以學習，不能完全效仿，統一的管理模式和方法無法適應各地的特殊情況，各市縣應出臺具體管理細則，解決實際遇到的難題。

（2）法治意識不強，違法用地現象頻發。一是大部分農民沒有樹立依法用地的法律意識，設施農用地的概念更是聽之甚少。只要有經營者想要流轉自己的土地，流轉價格誘人，根本不會考慮土地被用作何用途，有何隱患。土地協議簽訂后，經營者將土地挪作他用，這些農民也聽之任之，不會過多阻攔，不會拿起法律武器保護自己的合法權益。二是國土、農業等相關部門自身對于設施農用地制度缺乏了解，負責該項工作的人員大多未進行過系統培訓和學習，在實際工作中無法起到很好的指導作用。

（3）目前除開省部級出臺了相關文件指導設施農用地的管理工作，相關的法律法規并未對設施農用地進行明確規定，市級層面出臺管理細則的尚較少。

四、加強和改進設施農用地管理的對策

（一）規劃先行

首先要在現有規劃基礎上，做好設施農用地發展規劃，把握好農業發展規劃與用地發展規劃有效銜接。根據本地區設施農用地發展的實際情況，合理確定設施農用地的發展規模以及未來規劃。同時要充分考慮林業、環保、規劃等部門意見，將其納入設施農用地日常監管中來。

（二）加大政策宣傳，樹立正確用地意識

國土、農業、鄉鎮等有關部門有責任也有義務對國家出臺的設施農用地政策進行宣傳。在日常的工作中要多開展土地政策宣傳活動，通過在當地有線電視臺播放用地宣傳片、成立講師團到基層宣講、懸掛橫幅、發放宣傳冊等方式讓廣大農民知曉用地政策，保護自身權益，從源頭減少違法用地現象發生。

（三）出臺適用于當地實際的實施細則

建議制定設施農用地的用地目錄，可參照《劃撥供地目錄》，對設施農用地的類型進行細分，讓設施農用地審批可以有據可依。并且明確管理原則和方式，把審批權限下放至鄉鎮人民政府,由鄉鎮人民政府牽頭組織相關部門聯合審批后報縣(市、區)國土資源主管部門和農業部門核實備案。國土和農業部門根據自身職能嚴格核定審批備案信息，做好批后監管工作。

（四）加強設施農用地監管工作

隨著設施農用地項目的增多，建議建立設施農用地日常巡查機制，加強對設施農用地的監管。對于未批先建、少批多建、改變土地用途的現象予以堅決打擊，嚴厲查處。在備案環節國土、農業部門要嚴格審查呈報資料，并組織相關部門聯合踏勘，驗收合格后經營者方能投入生產。對需復墾的土地，經營者要根據復墾協議規定，繳納足額的保證金，項目退出后要督促經營者完成復墾工作。市國土資源部門和農業部門要加強對縣級國土資源和農業部門執法行為的監管，對有案不查、執法不嚴的行為堅決予以糾正；并將設施農用地使用和管理情況政府耕地年度目標考核內容中來，獎罰分明。

[1]國土資源部門戶網站[EB/oL]．http：//www．mlr．gov．cn/．

[2]李延壽,鄭繼鳳．濟南市設施農用地發展現狀與對策建議[J]．山東國土資源,2012(3)．

[3]李強．淺析設施農用地管理存在問題及對策[C]．福建省土地學會學術年會,2013．

[4]劉崴．設施農用地管理中的問題及對策研究[J]．國土資源,2016(5)：42～43．

湖南人文科技學院）