淺談條塊關系下的北京人防行政職能：沖突與化解

吳 帥

淺談條塊關系下的北京人防行政職能：沖突與化解

吳 帥

本文以北京人防為研究視角，闡明條塊關系下的人防行政職能，存在上級職能部門與下級職能部門、上級職能部門與下級政府、同級職能部門之間的矛盾與沖突。化解矛盾與沖突的思路在于，以法定職權為原則，進一步轉變人防社會管理職能和公共服務職能。

條塊關系 人防 沖突 化解

在我國政府改革的過程中，條塊關系如，影隨形，已經成為府際關系的基礎。在機構調整尤其是職能設置和運行方面，始終兼顧縱向上“條”與橫向上“塊”的關系，使其既從屬于上級職能部門，又從屬于當地政府機關。中國的“條條”和“塊塊”都“掌握中央精神”，都分別通過自己的領導系統把這種中央精神傳達、貫徹到地方和基層。[1]這種條塊之間的行政權力的運行，使行政職能的運行要同時服從于縱向和橫向兩個維度。縱向上要服從上級職能部門，橫向上也要服從當地政府,這就使沖突和矛盾難以避免。

一、條塊關系下的人防行政職能：沖突與矛盾

以北京人防為例，條塊關系導致北京人防不僅在條與塊關系上行政職能的沖突與矛盾，而且在條條關系和塊塊關系上也產生行政職能的沖突與矛盾。這三種沖突與矛盾主要體現在上級職能部門、下級職能部門及地方政府之間。

（一）上級職能部門與下級職能部門之間的矛盾

北京人防上級職能部門與下級職能部門之間的矛盾是條條關系的矛盾。盡管北京市人防和各區縣人防在行政職能的設置和運行上上下對口，但是基于科層制的條條關系無法回避實際運行中的沖突與矛盾。科層制有一整套自上而下的辦事程序和自下而上的反饋系統。[2]北京人防系統行政職能的運行依靠自上而下的程序進行，職能運行的效果又通過層級制自下而上進行反饋。

行政職能在自上而下的運行過程中，下級職能部門不僅要完成上級職能部門交代的任務，而且又要完成所隸屬政府機關交代的任務。由于在行政管理領導關系上，下級人防部門被當地政府機關領導，在“雙重任務”的情況下，下級人防部門往往會選擇首先完成當地政府機關交代的任務，其次才會去完成上級職能部門交代的任務。這就導致下級職能部門在行政效能上不能達到上級職能部門的要求，從而產生上下級職能部門之間的矛盾。

行政職能的運行將會產生一系列的行政效果，人防上級職能部門需要對反饋的行政效果進行評估，以及時發現問題，提出整改方案。行政效果的反饋依靠下級職能部門逐層向上級職能部門反饋，是自下而上的路徑。在反饋行政效果的過程中，下級職能部門往往會夸大行政效果的成效而縮小行政效果的不足。這種反饋方式使行政效果失真，導致上級職能部門無法真實掌握實際狀況，阻礙上級職能部門作出正確評估，使下級職能部門失信于上級職能部門，引發上下級職能部門之間的矛盾。

（二）上級職能部門與下級政府之間的矛盾

這是條塊結合之間的沖突與矛盾。上級職能部門指的是北京市級人防部門，下級政府指的是各區縣人民政府。上級職能部門與下級各區縣政府雖然在行政級別上是平級關系（個別區縣除外），但是由于上級政府的職能部門往往是以代表上級政府的身份出現的,這就使得他們與下級地方政府之間也形成了一種管理關系,即業務上的指導關系。[3]

北京市人防在行使社會管理和公共服務職能時，離不開各區縣政府的支持和配合。例如，防空防災、宣傳教育及應急救援等職能是北京人防的重要職能，其在行使這些職能的過程中，防空防災的演練需要下級政府提供演練場地，宣傳教育需要下級政府提供宣傳場所，應急救援需要下級政府應急部門的配合，這就不可避免的要與下級政府發生聯系，需要下級政府的配合才能順利進行。但是實際情況并非如此。下級政府同樣具有防災職能、宣傳教育職能和應急職能，在業務上并非愿意接受上級人防職能部門的指導，沖突與矛盾應運而生。

（三）同級職能部門之間的矛盾

這是塊塊之間的沖突與矛盾。各級人防部門與同級不同職能部門共同組成各個層級的政府。在塊塊關系上，北京市級人防部門與各區縣人防部門分別作為一個“塊”分布在各自層級上，并與公安部門、地震部門、民政部門等共同成為各自層級政府的組成部門。雖然是不同職能部門，但是卻存在職能相同或相似的問題。

北京人防具有的防災職能、應急職能、宣傳教育職能等，在塊塊上的其它職能部門同樣具有。防災職能方面，除人防部門外，民政、地震等部門也有防災職能；應急職能方面，北京人防雖然有專門的應急指揮中心，但是實際的應急職能的行使是由應急辦牽頭，實際權力在應急辦；宣傳教育職能方面，民政、地震等部門也同樣具有。不同職能部門的相同職能，使人防部門往往需要先與這些職能部門進行協調溝通才能保證人防行政職能的順利實施。一旦協調溝通不暢時，導致使本來可以由人防部門行使職能就能解決的問題變得復雜化和矛盾化。

二、化解的思路：一個“原則”兩個“轉變”

條塊關系決定了北京人防行政職能的設置和運行，使其行政職能在條塊上均得以分配和對應。北京人防行政職能條塊上的對應雖然符合行政管理體制上的要求，便于行政權力的集中與分散，但是也不可避免的產生了諸如條條上的矛盾、塊塊上的矛盾及條塊之間的矛盾。基于此，為化解這些矛盾使北京人防行政職能得到更好的發揮，可以從一個“原則”兩個“轉變”入手，即：以職權法定為原則，實現北京人防社會管理職能的轉變和公共服務職能的轉變。

（一）以職權法定為原則

職權法定，指的是行政機關的行政職權來源法定。行政機關的職權,是通過立法設定和賦予的,只有立法設定和賦予的職權才是合法的職權,立法以外其他途徑不能產生行政職權,行政機關不能在立法之外獲取職權。[4]換言之，行政職權要通過立法的途徑予以確定，使其具有合法性。職權法定是法治國家依法治國的重要表現，也是依法治國的重要原則。

以職權法定作為北京人防行政職能變革的原則，符合法治精神和法治原則。北京人防職權法定需要實現兩個“法定”—行政職能法定和行政權限法定。行政職能法定，需要在法律法規上對北京人防系統在條塊關系上的社會管理和公共服務兩大類行政職能明確下來，而不是含糊其辭。現有的《人民防空法》和《北京市人民防空條例》涉法部分并沒有明確說明人防的具體行政職能，這就使北京人防行政職能的設置缺乏法理基礎。行政權限法定，需要在法律上明確北京人防行政職能的權力范圍，在塊塊上減少與地方政府的職能交叉。行政職能的行使不是根據本機關的需要隨心所欲無所限制的進行的，它是有權力邊界的。超越權力邊界就是越權，有可能導致職能重疊交叉；達不到權力邊界就有可能行政不作為。北京人防行政職能的權限，在法律上應主要確定在社會管理和公共服務兩個方面。

轉變職能，是深化行政管理體制改革的關鍵。[5]我國政府行政管理體制一系列的改革，始終都離不開職能轉變這一關鍵主題。在改革中，應當按照科學發展觀和構建和諧社會的要求，全面履行政府職能，在加強經濟調節、市場監管職能的同時，更加注重強化社會管理和公共服務的職能。[6]對于北京人防而言，為解決條塊關系上的職能重疊、交叉等問題，需要進一步轉變和加強人防社會管理職能和公共服務職能。

（二）進一步轉變人防社會管理職能

北京人防社會管理職能主要集中在人防工程管理、防空防災及指揮通信三個方面。這三個職能在“塊”上又與其他職能部門相重疊。為減少職能重疊帶來的問題，北京人防需要進一步轉變這三個職能。首先，是人防工程管理職能的轉變。北京人防通過與建設、規劃及審批部門進行協調與溝通，明確各自的行政權限，理順各自行政職能，規避行政職能的重疊交叉。其次，是人防防空防災職能的轉變。防空防災職能是人防的一項重要社會管理職能，但是民政部門、地震部門、安監部門等同樣具有防災救災的職能。在現行體制下，人防部門不可能獨立承擔防空防災任務。因此，北京人防除加強防空職能的建設，同時應加強與民政、地震、安監等各部門的合作，實現資源共享、共同防災救災。最后，是人防指揮通信職能的轉變。指揮通信作為人防作戰的中樞，事關城市防空作戰和應急搶險救災的成敗。北京市民防局應從全局的角度形成有序的災情信息共享機制、災情會商機制、信息發布機制，能夠確保早發現早預防。

（三）進一步轉變人防公共服務職能

人防應突出其“服務”職能，這符合我國建設服務型政府的發展趨勢。建設服務型政府是深化行政體制改革的核心和重點，因為它體現了我國行政體制改革的正確價值導向，反映了我國行政體制改革的根本方向。[7]所謂服務型政府，從一般意義上講，它是政府形態的第三個階段，即從統治型政府、管制型政府發展演變而來的，是基于這兩種政府形態的一種新的政府形態和政府管理模式，它是以人為本的政府管理運行方式，向社會提供有限的公共產品和公共服務。服務型政府具有服務性、法制性、責任性等特征。

人防部門公共服務職能涵蓋應急救援、宣傳教育等方面，這些職能就其本身而言，服務性大于管理性，在現階段應該更加突出服務社會和公眾的目標。應急救援，戰時服務于軍事打擊和公眾避難逃生；平時應側重服務于社會和公眾應對突發性自然災害等。人防的應急救援職能，無論是平時還是戰時，均應以服務為目標，這符合服務型政府的“責任性”要求。宣傳教育職能是人防部門向社會和公眾普及人防知識，學會自我保護的一項重要職能。它的轉變不僅需要通過向公眾講解、宣傳人防工程的使用方法、應急逃生的技能要領等，而且需要加強社會災害文化的培育和公眾災害心理的教育。這樣才能使公眾在災害發生時有較好的心理應對準備，在面臨災害或戰爭時能夠迅速實現心理的調整和適應，保持應對的從容和社會秩序的穩定，在危機當中有效保護自己，減少生命財產的損失，這也充分體現出服務型政府以人為本的宗旨。

[1]朱光磊．當代中國政府過程[M]．天津：天津人民出版社,2002：335．

[2]丁又雙,王禎,等．政治學辭典[M]．上海：上海辭書出版社,2009：554．

[3]馬力宏．論政府管理中的條塊關系[J]．政治學研究,1998(4)．

[4]楊小君．契約對行政職權法定原則的影響及其正當規則[J]．中國法學,2007(5)：75．

[5]高小平．解放思想,推進政府職能轉變[J]．行政論壇,2008(2)：6．

[6]郭濟．行政管理體制改革：思路和重點[M]．北京：國家行政學院出版社,2007：5．

[7]薄貴利．準確理解和深刻認識服務型政府建設[J]．中國行政管理,2012(1)：12．

貴州財經大學公管學院）

吳帥（1983-），男，法學博士，貴州財經大學公管學院講師，研究方向：地方政府改革。