恩施土家族苗族自治州自治法規基本概況研究

李華霖

恩施土家族苗族自治州自治法規基本概況研究

李華霖

《民族區域自治法》明確指出，民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。恩施土家族苗族自治州是共和國最年輕的自治州，在自建州以來的32年間，其民族立法取得了卓越成效，誕生了一批影響深遠的自治法規和單行條例，成就斐然，同時，恩施州也需要與先進地區學習交流，從而學習先進經驗和作法，進一步加強立法工作，開創恩施州立法工作的新局面，為恩施州建設全國先進自治州和武陵山區實驗區做出新的貢獻。

恩施土家族苗族自治州 自治法規 民族立法

一、自治法規的現狀

根據《民族區域自治法》序言規定，民族區域自治是在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。同時，《民族區域自治法》第三章十九條明確指出：民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。本文將圍繞恩施土家族苗族自治州自治法規的現狀，民族立法面臨的問題和困難以及從今后民族立法的出路方面做一些探討。

恩施土家族苗族自治州成立于1983年，是中華人民共和國最年輕的自治州，從1983年到1997年，隨著黨中央政策的扶持和改革開放的整體推進，年輕的自治州堅持以經濟建設為中心，充分應用民族政策，搶抓機遇擴大開放，發揮優勢，負重奮進，奮力實施“農業穩州、工業富州、開放強州”等戰略，經濟和社會發展取得了巨大成就，然而，由于歷史發展原因和自身基礎原因，恩施州同省內中東部發達地區相比還有不小差距。

從范圍上來看，恩施土家族苗族自治州恩施土家族苗族自治州是湖北省轄區內聚居在恩施的土家族、苗族實行區域自治的地方。自治州境內還居住著侗族、白族、回族、蒙古族等其他少數民族和漢族。作為整個恩施州八縣市自治法規的統管機構，自治州人民代表大會制定自治州的自治條例和單行條例。宏觀來說，自治條例和單行條例的制定和修改，由自治州人民代表大會以全體代表的過半數通過。自治條例和單行條例報湖北省人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

從成效上來看，恩施州制定的自治條例和單行法規，對恩施州的政治經濟以及文化建設帶來了十分重要的意義，同時產生了十分深遠的影響——《恩施土家族苗族自治州自治條例》(1991年制定，2008年修改)，《恩施土家族苗族自治州農作物種子管理條例》(1994年制定，2002年修改)，該條例對恩施州農作物種子的管理，使用以及交易作了明確規定，從而有效促進了恩施州基礎農業的發展農作物交易市場的健全；《恩施土家族苗族自治州義務教育條例》(1995年制定)，教育問題一直是制約少數民族經濟欠發達地區的重要瓶頸，教育基礎設施的不完善，教育人才的貧乏，教育資源的欠缺，以及最核心的問題——教育法規的稀缺，都是制約恩施州教育發展的重要因素，而改條例的出臺，在制度上很好的為恩施州未來的教育發展指明了方向；《恩施土家族苗族自治州清江保護條例》(2002年制定)，清江是恩施州的母親河，也是州城人民耐以生存的重要生命之源，隨著恩施州經濟的發展和基礎設施建設力度的加大，清江的水文特征和自然生態受到了很大的影響，水土流失、水資源枯竭、過渡捕撈、生態破壞、垃圾污染等一系列問題都接踵而來，該自治法規的出臺，為清江河的恢復往日的清澈帶來了福音。

在此，以一部重要的自治法規為例，闡明它對少數民族地區的經濟文化建設重要意義，它就是2005年制定的《恩施土家族苗族自治州民族文化遺產保護條例》，恩施州豐富多彩的民間文化遍布城鄉，尤其是歌、舞、戲曲在湖北地區獨樹一幟。舞蹈由以跳喪舞、打繞棺、還壇神、花鼓燈、耍耍、蓮湘最為著名；白楊燈戲、恩施揚琴、鄂西竹琴揚海內外；山民歌更是遍布城鄉，中外馳名的土家族女兒會，成為恩施土家族的文化名片。近幾年，恩施州文化產業的發展出現了新氣象：一是民族民間文化的搶救挖掘越來越深入，民間文化開始在發展中走向市場。民間藝術表演團隊走向景區、走向城鎮、越來越與恩施市的發展緊密聯系在一起。二是現代文化發展迅速，以恩施市區為例，現代文化的發展逐步形成了新的文化集團，出版業、報刊業、廣告業、演藝業、網絡傳播業等形成新的產業趨勢。三是旅游業與文化的結合在恩施州已經呈現出新的趨勢，以女兒會為代表的自然生態文化旅游，以楓香坡為代表的市郊文化生態旅游、以大峽谷為代表的自然生態文化旅游已經逐步形成新的文化旅游品牌。然而，由于缺乏相關條例和法規的約束和管轄，一系列新的文化問題開始凸顯：文化產業發展層次不齊，侵權山寨現象頻發，文化遺產商業進程中遭到不同程度的損害……基于此，2005年制定的《恩施土家族苗族自治州民族文化遺產保護條例》從制度上規范了少數民族地區文化產業的發展，為民族文化的保護和利用指明了方向，可以說該自治條例是恩施州根據自身經濟文化發展的實際，為繼承和發揚優秀的民族傳統文化，自主地發展具有民族特點和民族形式的文學、美術、音樂、舞蹈、戲劇等文化事業，加強文化市場管理，培育和發展民族文化產業，廣泛開展群眾性的文化活動和對外文化藝術交流與協作，不斷繁榮自治州社會主義文化做出的重要貢獻。

二、今后民族立法工作的思路

民族立法是一項具有長期性、常態性的工作，進入經濟建設的新時期，伴隨著州城“六城同創”的步伐，筆者認為今后恩施州的民族立法工作可從以下幾方面適當考慮。

一是加強黨的領導，加強恩施州民族立法工作，提高恩施州民族立法質量，最根本的是要把堅持黨的領導，充分發揚民主和嚴格依法辦事有機統一起來，換而言之，黨的領導是做好理發工作的根本保證，在整個立法進程中，只有緊緊圍繞黨委中心工作，科學制定立法規劃和立法計劃，積極推進重點立法項目，保證黨委的重大決策部署的貫徹落實，最終確保將黨委的意圖貫穿于真個立法工作中。

二是強化立法隊伍的建設，立法工作是一項政治性、專業性、技術性都很強的工作，與恩施州民族立法相對應的，必須要有一支政治素質強、業務能力過硬、專業功底扎實而且有意愿為少數民族地區立法工作作出貢獻的隊伍，并且要確保有不斷新鮮的血液流入這支專業化的立法隊伍中來，只有這樣，民族立法工作才能不斷完善，不斷創新，最終為恩施州政治經濟文化等方面的全面發展提供法制保障。

三是加大立法力度，認真編制好五年立法規劃和年度立法計劃，加大民族立法工作力度，把恩施州經濟建設迫切需要、與州城人民群眾利益密切相關且立法條件比較成熟的立法項目列入規劃，同時，宏觀的加大執法力度還應包括加強立法前調研、加強立法預測、拓寬立法起草渠道、加大立法后評估等。

四是督促立法成效，無可否認，從1991年制定的《恩施土家族苗族自治州自治條例》以來，恩施州人大常委會，恩施州人民政府以及相關部門和民間法律界的人士為恩施州自治法規的法制建設做出了不可磨滅的貢獻。然而某些法規和單行條例在實際應用和操作過程中，由于受到種種因素的影響甚至阻礙，其應有的法律效力并沒有很好的體

現出來。這就要求在今后的民族立法工作中，把立法成效作為一個重點考核環節。

[1]中華人民共和國民族區域自治法[Z].第三章第19條.

[2]田發剛.活火集——文化策論與實踐[M].恩施:鄂恩內圖字(2013)3號:3.

[3]恩施州政府立法調研工作總結[Z].2011-9.

[4]田發剛.活火集——文化策論與實踐[M].恩施:鄂恩內圖字(2013)3號:53.

[5]田發剛.活火集——建始紀事[M].恩施:鄂恩內圖字(2013)3號:18.

[6]恩施土家族苗族自治州人民代表大會關于制定自治法規程序的規定[Z].2006-5-26.

[7]立法法[Z].第66條第2款.

[8]李杰華.堅持從實際出發 提高民族立法質量[Z].恩施州州人大民族法制委，2013-12-20.

湖北民族學院)

李華霖(1990-)，男，土家族，湖北恩施人，研究生，研究方向：憲政與民族區域自治。