我國產能過剩的制度成因及改革

◎劉 誠

我國產能過剩的制度成因及改革

◎劉 誠

一、我國產能過剩的制度成因：行政審批

關于產能過剩的成因，國內外學者及業內人士眾說紛紜，歸結起來可以分為三類：宏觀需求、企業行為、市場失靈。

第一，宏觀需求：供求不對等、經濟周期運行的影響。一方面，需求在下滑。最近幾年，我國經濟進入了L型增長的新常態，對鋼鐵、水泥等行業的潛在需求明顯下降。另一方面，供給難以快速的作出適應性調整。高爐等設備的關停和重啟成本較高，且具有較強的專用性，一旦停產則難以另作他用。所以，除非產品價格長期接近甚至低于可變成本，否則企業會保持產能不變甚至增長。

第二，企業行為：生產不協調、策略性行為。企業在投產時，往往采取順經濟周期的行為，但是實際產能卻滯后，存在動態不一致的現象。項目上馬時需求大，但是產量開動后市場格局已經變化。同時，企業決策缺少行業整體眼光，認為擴大生產搶占份額于己有利，但紛紛擴大產量的后果就是行業產能過剩。還有學者證明，建立過量產能是企業在寡頭競爭中的策略性行為，企業保有一定的過剩產能可以應對市場多變的經濟環境。

第三，市場失靈：進入壁壘低、 “潮涌”現象。過剩產業一般是資本密集型，而不是技術密集型，進入門檻低。同時， “潮涌”理論認為，企業家對部分行業發展前景普遍看好，這一社會共識引發了資本短期內大量涌入，最終導致了投資過度、生產能力過剩。

然而，我國產能過剩還有其特殊性，且難以通過上述假說得到解釋。在經濟的實際運行中，我國產能過剩存在 “過剩水平超過其他國家”、 “環保標準被人為壓低”、 “已經過剩仍有企業涌入”等特殊現象。 （1）根據宏觀需求和企業行為假說，產能過剩是市場經濟的一般現象，在世界各國基本都會存在。但它不能解釋我國在部分行業過剩產能遠超其他國家的事實。 （2）進入壁壘假說并不符合事實，我國一些行業的進入壁壘并不低，只是被人為壓低了。例如， “地條鋼”污染嚴重而被中央嚴令禁止，2016年中央調查組卻在江蘇發現多家 “地條鋼”企業。 （3）“潮涌”現象是基于行業發展前景好的共識，但對“已經過剩仍有企業涌入”的事實卻無法作出解釋。

顯然我國產能過剩的情況，無法僅通過宏觀供求、企業行為和市場機制的作用來解釋。政府作用必須予以分析。地方政府的晉升競爭，被學界廣泛認為是我國經濟奇跡的制度基礎。反過來說，亦是過度投資和產能過剩的制度根由。地方政府出于政績目的，在很大程度上人為壓低了環保、安全生產等準入標準，大量不達標的企業也可以順利進入市場；給予企業補貼、土地、信貸、稅收等配套優惠政策，使得企業為了獲取政府資源而進入無利潤行業；企業在政府干預下的過度進入，形成我國特殊的產能過剩格局。

一方面，官員有強激勵去擴張投資規模。20世紀80年代開始，中國對官員的晉升標準確立為以經濟績效為主，激勵官員追求經濟績效。為了獲得晉升，官員有強烈動機擴張地方經濟規模。而為了做大一方經濟，官員則像經營企業那樣經營著一個城市或地區，同時為了扶持企業發展，主動招商引資、吸引落戶、代表企業向上級要政策，成為改革發展的第一行動集團。尤其是1994年分稅制又給了地方官員更大的財政自主權，地方官員的表現更加搶眼。

另一方面，官員的過度激勵會導致地方保護、國企偏袒，進而帶來過剩產能。地方政府出于錦標賽競爭的激勵，為了本地GDP和就業，高投資、高稅收和高就業的行業往往受到青睞，卻忽視環境和資源因素，也很少考慮到行業整體飽和度和未來前景。即便在中央政府試圖壓縮產能時，地方政府則采取變相的拆小變大的方式進一步增加產能。同時，一些無效率的國企長期靠政府偏袒而存活——雖然它們的產品低端而且過剩，由此出現了一邊產能過剩、一邊無米下炊的現象。政府的干預破壞了企業的市場敏感性，企業往往忽視市場需求盲目擴大生產，鋼鐵、水泥等傳統行業之外，光伏、風能等新興行業也存在此類典型問題。同時，原本應在市場競爭中自然淘汰的很多落后國企，因為有各級政府托底、背書得以帶病延年。一個極端的卻又很常見的現象是，產能已經嚴重過剩的情況下，各地審批項目依然在不斷加碼。地方政府出于穩增長和地方政績的考慮，產能過剩了還會不斷增加。

二、審批改革對化解過剩產能具有 “釜底抽薪”的作用

行政審批是地方政府干預微觀產能的直接手段。地方政府的審批，與其說是篩選合格的企業進入，不如說是替代市場決定企業是否進入，并給予了政府調動資源扶持企業的能力，是政府替代市場配置資源和選擇產業及企業。一方面，把進入門檻降低到不審批 （通過市場競爭自發進入）甚至國家基本標準 （相關法律及中央審批要求）之下，讓一些不達標企業進入市場；另一方面，以地方財政或社會成本為代價貼補企業，在土地、能源、信貸等資源的配套審批上，提供政府許可、核準或擔保，勸誘企業 “不想進也進，小進變大進”。多年前的鐵本事件就是地方政府 “教唆”企業擴大產能的典型事例，期間當地政府甚至將項目化整為零繞過上級監管。2016年河北安豐公司未批先建、邊批邊建鋼鐵項目，河北省市縣三級政府發現但沒有嚴肅處理和及時上報，縱容企業違規新增產能。

審批使得政府獲得了推動產能擴張的 “合法性”的自由裁量權，企業的進入和產量的多寡都成了政府可以 “規劃”和 “控制”的。事實上，一些審批的設立初衷就不是為了阻止企業，恰恰相反，正是為了給企業創造方便。依法許可、審批服務成為了地方官員實現政治抱負的殺手锏和擋箭牌。例如，進入工業園區、高新區、示范區，給予減免稅、出口退稅，認定新興產業、環保產業、支柱產業，甚至政府及行業協會組織的各種評優活動，等等。沒有審批，市場機制可以自行尋求均衡產量，而加入這些審批后，企業積極性被放大，偏離最優產量。尤其是會帶來結構性問題，導致非均衡性發展，部分行業產能過剩仍繼續擴張，部分企業效率低下還能存活。

審批越多、越嚴格，政府的微觀經濟權力也就越大，其推動產能快速增長的能力也就越強。反之，取消或下放審批事項的審批改革，將給予企業更多的自主權，政府即便有晉升沖動也因為失去了審批這個 “抓手”而難以干預企業，由此過剩產能將得以緩解甚至消除。因此，審批改革是破除地方政府為了晉升而盲目擴大產能的 “釜底抽薪”之舉。

同時，減少審批有助化解產能，但其作用是有限度的，不能所有的審批權限一律取消。值得注意的是，地方政府過度幫扶企業進入市場的一個做法就是，無底線的降低環保、生產安全等準入標準。因此，環保、安全生產等 “社會效益型”審批不能下放或取消，而是要垂直管理。

三、對策建議

審批改革是破除地方政府為了晉升而盲目擴大產能的 “釜底抽薪”之舉，可以通過為市場機制松綁而起到化解產能過剩的效果。我們認為現有政策存在一定誤區，審批改革和市場化方式才是化解產能過剩的有效途徑。

首先，加快行政審批改革，變革官員晉升激勵規范政府審批行為，把市場從 “有形之手”中解放出來。進一步大力度的取消或下放審批事項，制定審批清單和負面清單。轉變、創新政府的干預方式，由直接的干預企業投資行為，轉變為間接的引導。當然，國外政府對有些過剩行業也是制定門檻、限制過度競爭的，但他們是在技術標準、環保標準等方面制定門檻，而不是中國政府強調的在企業性質和規模方面設定限制。因此，減少審批與加強環保考核并不矛盾，要在堅守底線的同時盡可能的把屬于市場的還給市場。需要說明的是，當前問題的核心不是 “產能”，是 “過剩”，不是要打壓產能，讓能力退化，而是要放開政府規制，讓企業根據市場需求靈活調整生產決策。如果產能是有市場的，那么也不會是過剩的，重點是提高資源配置效率。

同時，將環保、安全等納入官員晉升考核，激勵官員對此進行公正嚴格審批。長期以來，行政審批制度改革存在兩個困境：一是無法限制政府的自我授權，二是無法斬斷權力與資本的兩性相吸。因此，必須從官員的晉升激勵上入手，引入環保等考核機制，改變官員的行為模式。同時，加強對環保、安全生產等的垂直管理和審批權上移。進而通過環保、安全等高標準排斥一些低質量企業或項目的進入，化解過剩產能。事實上，環保、安全等政府規制可能對企業有利，不要過于擔心因規制而影響企業積極性。因為這些規制可能成為已有企業阻止市場潛在進入者的助力從而鞏固市場地位并增加企業收益。

其次，加快 “僵尸企業”重組，實現市場出清。產能過剩的一個原因是政府盲目支持，一個表現是逆勢增長或停產低于預期，而這些問題在微觀上的集中體現就是存在大量 “僵尸企業”。雖然有了明確的壓縮產能目標，但由于政策不到位、不配套，為了社會穩定 （鋼廠下崗工人的就業問題、資產損失引起的銀行壞賬等），地方政府寧愿為 “僵尸企業”提供輸血也不讓其退出市場，出現停而不破、破而不退，好的企業活不好、差的企業死不掉的尷尬現象。造成 “劣幣驅逐良幣”現象。

當前中央大力倡導的供給側改革，是推動經濟結構改革的新一輪努力，實質上就是調整供給結構、淘汰過剩產能，實現市場出清。就是要大力推進市場取向的改革，特別是解決政府不合理干預本該由市場去決定的問題，通過價格、產能整合、淘汰等方式來清理過剩產能。地方GDP和工人失業，是地方政府保護落后產能的重要出發點。不應怕失業，而不去創造性破壞，要以調結構為主，忍住短期陣痛，讓 “僵尸企業”在市場上培育自生能力，該退出市場的就要退出。要建立一個有效的過剩產能的退出機制，讓它的要素和資源能夠重新流動起來，重新再配置。還要讓產能處置跟發展混合所有制經濟能夠更有機地結合起來，引入和盤活社會資本。特別注意的是，兼并重組不一定是 “以大吃小”，要綜合考慮企業的規模、產品結構、利潤率等因素，讓自生能力強的企業兼并其他企業。

（劉誠，中國社會科學院財經戰略研究院助理研究員。本文為國家社會科學基金青年項目 “行政審批改革與產能過剩的制度成因研究”＜16CJY036＞的階段性成果/責編 張棟）