大數據與信訪治理

文/張海波

網絡信訪的興起為發展基于大數據的信訪治理提供了可能。大數據驅動的信訪治理的核心議題是從信訪數據中提取民意，發現社會治理中的普遍性、趨勢性問題，提升社會治理的科學化水平。本文首次提出“信訪治理”的概念，倡導以大數據驅動的信訪治理超越現行的信訪辦理，實現中國信訪制度的功能優化，促進社會和諧穩定和國家的長治久安。

大數據：從數據中提取意義

“大數據”概念的提出主要得益于三份報告：一是2008年英國《自然》雜志的大數據專刊，主題為“從大數據中提取意義”；二是2011年國際數據咨詢公司（International Digital Group，簡稱IDG）的報告，主題為“從混沌中提取價值”；三是美國《科學》雜志的大數據專刊，主題為“處理大數據”。這三份報告的核心思想是一致的，就是要從海量的數據中尋找潛藏的規律。

大數據主要包括四個特征：一是規模大，數據量無法用常規的軟件進行統計分析；二是動態性，數據動態生成、持續更新；三是多樣性，數據來源于多個渠道，既包括數字、符號等結構化數據，也包括照片和視頻等非結構化數據；四是低價值，數據的價值密度低，忽略其中一部分數據并不影響數據分析的價值。這也就是通常所說的大數據的4V（Volume,Velocity,Variety,Value）。

在商用領域，麥肯錫全球研究院（McKinsey Global Institute，簡稱MGI）的報告《大數據：創新、競爭和生產力的下一個前沿》和瑞士達沃斯世界經濟論壇設立的“大數據，大影響”專題都具有重大影響，前者將大數據上升到生產力的高度，后者提出了“數據資產”的概念。在政用領域，奧巴馬政府發布《大數據研究與發展倡議》，提出了“數字主權”的概念，并將其與領土權、制海權、制空權置于同等重要的位置。在民用領域，舍恩伯格和庫克耶的《大數據時代》一書提出了“大數據思維”的概念，將大數據的應用進一步擴展至工作與日常生活。

數據開放是大數據的基礎，從數據中提取意義是大數據的內核，大數據的商用、政用和民用則都是大數據價值的體現；這三者之間是依次遞進的關系。大數據更多地是一個總體性概念，沒有數據開放，就沒有針對開放數據的分析，也就不會產生從數據中提取意義的問題。

如何從數據中提取意義？一種激進的觀點認為，大數據分析的興起意味著理論的終結。然而，事實并非如此，舍恩伯格和庫克耶指出：“大數據絕不是一個理論消亡的時代，相反地，理論貫穿于大數據分析的方方面面。”無論是數據的收集，還是數據的分析和結果的解讀，它們都需要理論，“畢竟，谷歌用檢索詞來預測流感而不是鞋碼”。否則，大數據就只能是數據，而無法產生意義。至少現階段，我們無法將對社會規律的認識完全交由“啤酒+嬰兒紙尿褲”這種偶然性發現；而且，這樣的發現無法上升到社會規律層面，對于科學研究而言，它并無多大的價值。

要從數據中提取意義，必須至少具備三個要件：一是數據開放；二是理論指導；三是分析技術。從這三個要件來看，大數據分析還處于起步階段。

信訪：從走訪到網絡信訪

對于中國信訪制度的屬性和功能，主要存在著兩種理解：一是信訪是中國共產黨的群眾工作傳統，信訪辦理中也有“以群眾工作統攬信訪工作”的說法；二是信訪是一種行政救濟制度，可以幫助群眾解決問題，實現訴求。在部門隸屬上，信訪部門既隸屬于黨委系統，也隸屬行政系統。在最近的十幾年中，由于利益格局的深度調整，大量的社會矛盾都無法在法律的框架內解決，信訪制度被迫成為社會矛盾化解的主要渠道，導致信訪制度權利救濟功能的強化和民意收集功能的弱化，催生了“信訪不信法”等各種亂象。

網絡信訪的興起在一定程度上可以糾正信訪制度的異化。網絡信訪的興起可以分為兩個階段：一是全國統一建設的政府專網，統一使用全國信訪信息系統應用軟件，無法進行網上投訴，實踐效果并不理想；二是網絡信訪“淮安經驗”的擴散，信訪業務全部網上流轉，不僅政府信訪受理機構可以通過互聯網受理、辦理信訪事項，信訪當事人也可以通過互聯網提交、查詢信訪事項。

網絡信訪主要有三個功能。一是方便群眾，群眾不必走訪就可以提出上訪訴求，節省時間和精力；并可以隨時查詢辦理進度，公開透明。二是規范辦理，逾期預警，辦理過程留痕，有利于明確責任，提高辦理效率。“陽光信訪”系統可以對信訪辦理實時監測、動態跟蹤，對于超過60天仍未辦理的信訪件進行紅燈預警，并發出督辦短信，督促責任單位和人員盡快辦理，避免逾期未決。三是客戶導向，上訪群眾可以對信訪辦理進行滿意度評價，信訪部門將滿意度評價作為信訪辦理績效考核的重要參照。在“淮安經驗”擴散的過程中，網絡信訪也由“陽光信訪”擴展至“責任信訪”和“法治信訪”。

從走訪到網絡信訪，這是中國信訪制度的一次重要創新，可以在一定程度上糾正信訪制度的異化，對于破除“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”困境有一定效果。對于一些疑難信訪問題，網絡信訪的作用則不明顯。網絡信訪和走訪的關系可以用兩句話來總結：一是網絡信訪能夠解決的，走訪肯定能夠解決；二是走訪能夠解決的，網絡信訪未必能夠解決。

從網絡信訪到信訪大數據：以信訪治理超越信訪辦理

（一）信訪大數據與網絡信訪的關系

不管網絡信訪是否能夠解決全部信訪問題，包括走訪在內的信、訪、網、電等有關信訪的信息全部都要進入網絡信訪系統，這使得網絡信訪系統中的數據集具備了成為大數據的可能。與此同時，信訪大數據是從網絡信訪的數據集中提取意義，是對網絡信訪的進一步發展。

首先，從使用主體來看，信訪大數據的使用主體是數據分析人員或數據科學家，而網絡信訪的使用主體是上訪群眾和信訪辦理人員。理論上，數據分析人員或數據科學家既可以是信訪部門的工作人員，也可以來自于市場；但從現實來看，數據分析人員或數據科學家更應該來自于市場。由于政府機構編制的約束，信訪部門很難獲得更多的編制；即便獲得，也很難吸引專業的大數據分析人才。從成本看，信訪部門也沒有必要設立大數據分析機構；否則照此推理，政府各個部門都需要設立大數據分析機構。專業的人做專業的事，市場驅動才是大數據分析技術得以持續發展的根本動力，來自于市場的數據分析人員或數據科學家更具有競爭力。

其次，從服務對象來看，信訪大數據的服務對象是各級黨委和政府的決策者，而網絡信訪的服務對象是上訪群眾。信訪大數據分析的目的是要從數據中提取意義，識別社會治理中存在的普遍性和趨勢性問題，黨委和政府的層級越高，信訪大數據分析的意義就越顯著。對于黨中央和國務院而言，信訪大數據分析的意義最為顯著，可以在全國范圍對社會治理中存在的普遍性和趨勢性問題進行總體研判。對于基層黨委和政府而言，信訪大數據分析的意義非常有限，數據集也可能達不到大數據的規模。就此而言，基層黨委和政府不一定要發展信訪大數據，而應該扎扎實實地做好網絡信訪工作，為更高層級的黨委和政府發展大數據分析奠定堅實的基礎。

最后，從社會功能來看，信訪大數據的主要功能是提升社會治理的科學化水平，網絡信訪的主要功能是方便群眾、規范辦理。從信訪訴求背后的深層原因來看，信訪矛盾大致可以分為三類：一是公共政策類，主要是因為政策不合理而引發的矛盾；二是行政執法類，主要是因為行政執法不當、不公而引發的信訪矛盾，通常與具體的行政執法人員和行政執法行為有關；三是信訪辦理類，主要是指由于信訪辦理人員違規、違法而引發的信訪矛盾，這也與具體的信訪辦理人員和信訪辦理行為有關。《行政訴訟法》修訂后，“民告官”的受理范圍擴大，第二類信訪矛盾理應減少。網絡信訪推行后，信訪辦理全程留痕，第三類信訪矛盾也會減少。對于第一類信訪矛盾，則主要有賴于信訪大數據分析。

如何提升社會治理的科學化水平？這是信訪大數據分析的重點。信訪大數據分析的核心就是要實現社會矛盾的源頭治理，減少社會矛盾的生成。近年來，由于社會穩定風險評估的廣泛推行，由工程項目引發的社會穩定風險已大為降低，但由公共政策引發的社會風險仍然不容樂觀。對公共政策進行社會穩定風險評估固然重要，但在更基礎的層面上，通過信訪大數據分析對公共政策進行評估和優化更為可靠、有效。這是因為，由公共政策引發的社會風險通常都是長期累積的后果，只有大數據分析可以實現實時監控、動態評估，這是靜態的社會穩定風險評估難以做到的。

（二）信訪大數據的三個要件

首先來看數據開放。這既涉及信訪部門的數據開放，也涉及其他部門的數據開放。如果信訪部門的數據不開放，信訪大數據的分析就只能由信訪部門內部的工作人員來處理，這既不現實，也無必要。因此，要實現信訪大數據分析，信訪數據就必須開放，由市場上的數據分析人員或數據科學家為信訪大數據分析提供技術支持。如果其他部門的數據不開放，信訪大數據分析也難以實現。實際上，由于信訪部門的數據是高度結構化的，網絡信訪平臺已經提供了對于結構化數據的統計分析。只有將網絡信訪數據與其他相關部門的數據進行交互與融合，才能成為真正意義上的大數據分析。

其次來看理論指導。一直以來，關于信訪的理論研究都是低度發展的，這有多方面的原因：其一，信訪是基于中國本土實踐的制度安排，而中國的社會科學研究大多從西方理論出發，這在客觀上導致信訪難以成為社會科學研究的主流議題；其二，信訪部門的開放度不夠，一些正常的信訪資料都被定義為保密件，信訪數據難以獲取，在客觀上增加了信訪理論研究的難度；其三，維穩的敏感性，由于信訪和維穩聯系起來，使得關于信訪問題的研究都被視為高度敏感，相關的理論研究成果難以公開發表，影響了研究者的熱情。如果缺乏信訪研究的理論指導，何以從信訪大數據中提取意義？因此，發展信訪大數據還需要社會科學理論研究者的積極參與。

最后來看分析技術。信訪大數據分析還需要發展商業模式，市場上的商業公司、數據分析人員或數據科學家能夠通過出售服務獲得收益，信訪大數據分析才可能獲得持續的技術支持，貼近信訪大數據分析的需求。在網絡信訪的發展的過程中，一些商業公司在技術上并無障礙，但由于缺乏成熟的商業模式，對于網絡信訪平臺開發投入力度不夠，不熟悉信訪業務流程，最終開發出的網絡信訪平臺難以適應信訪辦理的實際要求，造成了浪費。發展信訪大數據的外包服務，應該盡量避免這種情況。

（三）大數據驅動的信訪治理：超越信訪辦理

第一，政府數據的跨部門化。要發展信訪大數據，就必須要推動政府部門之間的數據交換與共享。這已經超出了信訪部門的職能范圍，需要在政府的層面進行統一的規劃和設計，推動政府數據的跨部門共享。貴州省已經進行了有益的探索，在“云上貴州”平臺上，已經聚集了612個應用系統、320鈦（TB）結構化數據、588個開放數據集合、16410個數據元目錄。貴州省信訪局的網絡信訪數據也納入了“云上貴州”系統平臺，初期將實現與13個政府部門的數據交換與共享。

第二，信訪研究的去敏感化。要實現信訪大數據分析，還必須對信訪研究進行“脫敏”，將信訪研究導向正常化，鼓勵信訪理論研究成果的發表，激發社會科學研究者對于信訪研究的興趣，提高信訪研究的理論水平。在信訪的理論研究上，初步形成了以北京市信訪矛盾分析研究中心和南京大學社會風險與公共危機管理研究中心為核心的學術共同體。然而，相比于社會治理的其他研究領域，信訪研究的學術共同體規模小、力量弱，亟待加強。

第三，信訪制度的去神秘化。信訪制度只有去神秘化，信訪大數據才有可能開放，商業公司、大數據分析人員或數據科學家才能介入，也才能消除當前對信訪制度的“污名化”。網絡信訪起源于“陽光信訪”，既然“陽光信訪”是可以接受的，信訪制度的去神秘化就是理所當然的。

不難看出，信訪大數據已然超越了現行信訪辦理的范疇，需要代之以“信訪治理”的概念，以信訪治理超越信訪辦理。從參與主體和互動關系來看，信訪辦理僅就信訪部門而言，包括信訪的受理、督辦和考核，而信訪治理則包括了黨委和政府的決策，信訪部門和政府其他部門的數據交換，信訪部門與商業公司、數據分析人員或數據科學家的合作，以及信訪部門與學術研究機構之間的合作，是典型的多元共治的結構。

大數據是信訪治理的驅動力量，大數據驅動的信訪治理可以改變中國信訪制度的未來走向。在最近的十幾年中，信訪制度一直在變革，但大多只是微調，并未跳出信訪辦理的窠臼，也未能在體制和機制上改變信訪系統的封閉性和神秘性特征。大數據驅動的信訪治理為信訪制度改革提供了前所未有的想象力。

在理論上，關于信訪制度一直存在著存廢之爭。支持廢除信訪制度的觀點認為，信訪制度是人治，只要有信訪制度存在，就會有“信訪不信法”亂象，司法制度就難有權威。這種觀點貌似有理，但經不起推敲。信訪制度和司法權威的缺失之間是雙向關系：一方面，司法制度缺乏權威，是大量社會矛盾才涌向信訪渠道的重要原因；另一方面，信訪權利救濟功能的強化進一步削弱了司法的權威。換言之，“信訪不信法”更主要是司法權威缺失的后果，而非原因，司法權威的樹立不應該也不可能以廢除信訪制度為前提條件，而應該以司法制度的改革為前提條件。與此同時，信訪制度也并非完全沒有積極作用，“花錢買平安”雖然多被詬病，但這些錢畢竟花在上訪人身上，在一定程度上實現了對弱勢群體的利益補償。通過法治的方式來化解社會矛盾的愿景固然不錯，但超越中國社會轉型的階段性特征，不顧中國政治結構中黨政關系、央地關系、行政與司法關系的現實國情，忽視廣大群眾根深蒂固的權力依賴的社會心理，簡單地主張廢除信訪制度，是不現實的。

大數據驅動的信訪治理為信訪制度的未來走向提供了另一種可能，如果社會治理的科學化水平能夠得以提高，信訪治理的強化必然導致信訪辦理的弱化，從而有助于社會矛盾的源頭治理。這樣一來，信訪制度既在形式上發生了變化，又在功能上得到了優化，此信訪已非彼信訪，信訪制度未必不能成為一項良政。