試析我國地方政府公共政策執行扭曲與治理

彭沛

【摘 要】公共政策實現目標不止需要科學、合理的公共政策，還需要公共政策的執行，而在公共政策執行的實際過程中，許多經過充分論證和科學制定的政策常常達不到預定的政策目標效果。本文旨在研究關于公共政策理論的執行中所存在的問題，以及對已有的成果進行全面評析并建立它們之間的相關聯系，通過岳塘區“限宴令”政策執行的扭曲，揭示政策執行對于公共行政實踐的重要性，并進而探究治理政策扭曲的方法。

【關鍵詞】公共政策；地方政府；政策執行；政策扭曲

一、公共政策執行概述

公共政策是政府或社會公共權威在一定的歷史時期為達到一定的目標而制定的行動方案和行為依據。公共政策是公共權力機關為達到解決問題、實現目標管理而采取的一種政治手段。它的作用是用來規范社會公眾、組織機構的日常行為，主要表現為通過法律法規、行政文件等方式來規范指導人民的日常生活。公共政策是一個復雜的系統工程，容易“牽一發而動全身”。在執行公共政策時應考慮到當地實際情況、執行機關能力、當地人民群眾接受程度等各方面的因素。

公共政策的執行是公共政策包括的一項重要內容，是指在公共政策方案被采納之后，將政策的內容實施并現實的過程，是實現公共政策已定目標的過程。公共政策執行是公共政策發揮實際作用、解決政策問題的重要關鍵。[1]政策執行是檢驗政策方案完善程度的實際手段。如果一項政策不付諸實踐，那這項政策將毫無意義，從政策的制定到政策實施，公共權力機關主要考慮的便是這項政策的可實施性以及政策效果實現程度。此外，一項政策的執行還可以為后續政策帶來相關的參照依據以及執行經驗。[2]

二、地方公共政策執行扭曲的表現---以岳塘區“限宴令”為例

（一）限宴令”定義

限宴令，指某些地方的政府機構出臺的限制官員辦宴席不得超過一定席數的政策，旨在遏制官員的不正之風。“限宴令”來源于中央出臺的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》里的第八條第三款規定“不準有大辦婚喪喜慶事宜，造成不良影響，或者借機斂財等行為”。這一政策下達到地方之后被稱之為“限宴令”。

（二）“限宴令”的出臺背景

近年來，隨著經濟的發展，人們的物質條件的和生活水平得到了很大的提高，許多地方掀起了瘋狂擺酒席以及亂發請帖的不良風俗。隨著黨員干部婚喪嫁娶大擺筵席之風不減，禮金也是逐年水漲船高。有的地方宴請之風已經陷入了惡性循環，有的甚至形成了一種攀比心理，比請的客人多少，比收的禮金數多少以及酒席上的煙酒等級等等，導致社會不良風俗的盛行，影響了整體黨員干部形象，也給一些以公權謀私利的公職人員帶來了機會。在此背景下，中央為了進一步增強黨員干部廉潔從政思想，制定了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準側》。《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》是黨中央為了加強黨員領導干部廉潔自律工作采取的重要舉措。

2015年湖南省湘潭市岳塘區人民政府在政府網站頒發了一條關于岳塘區酒席如何操辦的通告，該通知是經由中共岳塘區委辦公室、區人民政府辦公室一同頒發的，該通知標題為《關于進一步規范國家公職人員和群眾操辦酒席的通知》，在通知中明確規定不論是農村居民還是城鎮居民都只可以操辦喪事、婚嫁以及壽宴此類三種酒席，并且如要舉辦壽酒，只有年滿70歲以上老人才可操辦壽宴，并且只能十年舉辦一次。隨著岳塘區政府這則通知的出臺，在社會上引起的關注度逐步上升。絕大部分外地的人民認為該區政府“手伸太長、管太寬”；該區部分居民認為當地宴請之風形式嚴峻，人民群眾經濟負擔太重，政府可以借助明文規定遏止宴請之風，減輕人情負擔；從法律層面分析，岳塘區政府執行這則通知并沒有法律依據，這則通知的內容超越了政府的職權，在法律層面沒有法律依據。

（三）岳塘區“限宴令”執行扭曲表現

1.附加性執行

附加性政策執行是指在執行公共政策的過程中，執行者為了個人利益或者局部利益給所執行的政策附加了一些原政策目標所沒有規定的不恰當的內容，如增加新的執行機構和人員，增加更多的執行程序等致使政策的調控對象、范圍、力度超越政策原有的要求，影響既定政策目標的有效實施。[3]附加執行的突出表現是搭順風車，在岳塘區“限宴令”政策實施過程中，中央紀委法制辦公室編寫的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》提出《廉政準則》適用對象為區（處）級以上以及人民團體、事業單位中相當于區（處）級以上黨員領導干部。這是中央法規層面的“嚴禁大操大辦”的對象范圍。而岳塘區政策執行的對象為區里所有人民群眾。它以地方的實際情況為借口，人為地附加了與政策目標背離的其他內容，政策被“充值”，為謀取地方或個人利益提供方便。

2.政策執行不透徹

政策執行不透徹即政策在執行過程中沒有得到比較完善、全面的執行。在岳塘區“限宴令”明確實施后，在岳塘區新橋村發生了這樣一個事例，一名村主任為了給自己的父親操辦60大壽，舉辦了19桌酒席，宴請了自己的親戚朋友，但是他給父親辦酒席是“限宴令”已經執行之后，遭到了村民的舉報。在酒席當天區里安排紀委到現場核實并于事后給予該名村干部免除職位的處罰，禮金除親戚贈送外，其余上交岳塘區紀委黨風廉政室，部分參加壽宴人員被通報批評。在當地還存在另外一種情況，雖然領導干部明面上沒有舉辦酒席，但是他們變相的以其他形式收受禮金。有些領導干部以朋友聚餐的名義，去農家樂等地方收受禮金，這樣既可以躲過政策的懲罰也可以達到舉辦酒席的效果，從某種意義上來說也算一種變相舉辦酒席的方式，公共政策執行不透徹的表現。

3.替代性執行公共政策

在執行政策的過程中，政策執行者如果用自身的一項政策代替既定政策的執行，政策執行異化便成了“掛羊頭，賣狗肉”。[4]公共政策的相關執行者只把對自身有利的部分通過推陳出新，再結合自身利益充分執行，把損害自身利益的部分就靈活變通變相執行。中央紀委法室編寫的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政策若干準則》第八條第三項規定，不能大操大辦婚喪喜慶宴席，以免在社會上造成不良影響，甚至于借機斂財。在這項政策中中央規定不能大操大辦酒席超過當地的居民的消費水平已致對官員形象造成不良影響。所謂的“借機斂財是指以辦理婚喪喜慶事宜的名義收受各種禮金、紅包、貴重禮品等物質性利益。[5]而在岳塘區政府政策執行的過程中政策制定者直接規定岳塘區人民只能操辦婚喪嫁娶和壽酒三類酒席，且壽酒也只有70歲以上老人才可操辦，岳塘區這項規定的出臺不止將適用對象由黨員干部擴大到岳塘區全體人民，也將中央政策內容規定的可以舉辦婚喪嫁娶、父母子女生日、子女上大學、搬新家等等各種可以和親戚朋友聚在一起共同慶祝的事宜縮小到只允許操辦婚嫁、喪事和壽宴三種酒席。這種相對過度的“靈活變通” “有利的才加以執行，不利的就加以變形”就變成了比較典型的替代性執行公共政策的重要體現。endprint

三、岳塘區政府政策執行扭曲的原因

（一）執行主體的因素

1.公共政策執行主體政策認知不足

通過岳塘區執行這則通知可以體現出該區政府政策執行主體對所執行的政策內容、對象的界限沒有深入了解，執行主體沒有意識到“法無明文規定即禁止”，人為的增加了政策內容和政策對象。導致在執行時增加了執行的難度，也使人民對政府的好感度降低，人民對政府信用也會降低，致使以后政府行政行為的實施更加艱巨。政策執行的首要任務就是執行主體對政策內容有著正確的認知。政策執行主體只有對政策的內容和精神實質有了正確的認識，才能準確地理解政策制定者的政策意圖，才可能形成堅定地、創造性地、完整準確地執行政策，保證上級政策獲得預期執行效果。[6]

2.我國行政文化影響下政策的不完全執行

目前，我國地方政府政策執行主體比較單一，行政文化大體相同，執行機制還不夠完善。岳塘區政府的政策執行主體只有該區政府一個執行機構，權力高度集中，使得在執行過程中容易出現政策執行不合理的行政行為。況且中國社會自古以來就是一個人情社會，在這種思想的熏陶下，行政文化也受到其較為嚴重的影響，導致地方政府政策執行主體在執行時對有利益關系或者血緣關系的執行客體睜一只眼閉一只眼，含含糊糊，蒙混過關。

（二）執行客體的因素

1.公民參政議政意識薄弱

岳塘區人民群眾素養普遍不高，對參政議政意識普遍較為薄弱，對人民是國家的主人這一認識了解的并不深入。同時也深受傳統儒家思想、當地經濟發展水平以及自身文化水平的影響，他們獲取信息的途徑、取得政策信息的能力以及理解政策的能力并不高，這使得他們在接受政策時可能會產生抵觸心理。其次，岳塘區人民群眾沒有強烈的愿望主動參與到政治生活中。人民群眾的不情愿、被動參與和政治冷漠，對政策不關注、不回應，參與程度低，這些因素也是導致岳塘區政府在政策執行時出現扭曲的重要因素。

2.監督系統不完善

岳塘區政府在執行政策過程中并沒有很好的受到監督機構以及社會公眾的監督，政策執行扭曲一個很重要的原因就是監督系統不完善。當今中國不管是監督機構對政府行為的監督或是社會公眾對政府的監督都不夠完善。當監督不到位時，政府在政策執行時就更容易犯錯。目前我國普遍存在監督系統不完善的問題，使得監督機構并沒有發揮出它該有的實際作用和功能。我國目前監督系統“弱監”、“虛監”、“禁監”等現象普遍存在，在很大程度上影響了監督的效果，從而進一步導致政策在執行時出現偏差、扭曲等現象。

四、地方政府公共政策執行扭曲的治理措施

（一）提升地方政府公共政策制定的合法性

中國自古以來就是禮儀之邦，遇上婚喪喜慶事宜邀請親戚朋友熱鬧一下也無可厚非。雖然近年來宴請之風盛行，但這也不應該作為政府將手伸進人民群眾私生活的依據，這是典型的公權越界進入了私域。地方政府應大力推行法治化行政，使政府行政在法律的框架下活動。在我國，中央政府與地方政府之間的職權關系長期以來主要由《中華人民共和國憲法》和《國務院組織法》以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律加以規定。[7]地方政府政策是按照中央出臺下達的政策執行的，在執行時會根據當地的實際情況適當的加以完善，但政策內容并不應與中央政策背離或者增加一些中央政策本沒有規定的內容或者對象。岳塘區政府在制定《關于進一步規范國家公職人員和群眾操辦酒席的通知》時應該在結合當地實際情況的同時以當地人民的意見為基礎，制定出比較契合當地實際情況的政策。這樣做既可以提高政策制定的合法性也能使制定的政策更加民主科學，同時還能使政策在執行過程中更加通暢，提高政策執行效率。

另一方面，政府應當樹立服務型政府的理念，實現政府職能的轉變。公共政策制定、執行體制優化最重要的一點是公共權力社會化。政府職能轉變是當今社會發展的必由之路，而建設服務型政府，又將使中國的政治制度、政府職能更加合理，社會主義民主更加廣泛，使廣大人民群眾參與和管理國家事務的范圍和權力不斷擴大，基層社會自治更加自主完善。

（二）建立完善的公共政策執行機制

1.推進和深化公共政策執行信息溝通機制

溝通與交流是人與人之間傳遞信息的主要途徑，執行組織機構也同樣，當信息溝通交流不夠的情況下，造成信息阻塞時，常常出現政策執行的主體不了解政策執行的情況現狀以及政策執行的進度現狀等問題。有效的溝通是政策執行成功的重要條件之一。任何公共政策的執行都是而且只能是相關部門協同完成的結果，雖然公共政策執行都會確定一個或幾個主要執行主體，但離開了“系統支持”和“系統運作”，都不可能會推進。[8]岳塘區政府可以利用當前先進的信息網絡技術，建全和上下級的信息溝通機制，使政府業務自動化、網絡化、便利化，加強政府部門之間在政策執行過程中的信息溝通機制，建立一套可以連接上下級之間、不同部門之間、地方政府之間的公共政策協調整合機制，改善目前政府在政策執行中的偏差。

2.提升地方政府執行主體的執行力素質

公共政策的執行主體的思想道德素質水平的高低、執行能力的高低直接左右著政策有效執行，公共政策的執行主要取決于在政策執行前執行主體對政策內容的深刻理解，以及執行主體在執行政策的過程中對政策執行手段的靈活運用，并且政策執行者應當在政策執行完成后對執行效果加以評估評估等。政策執行主體的執行力素質對政策執行效果具有重大影響，況且執行主體具有較強的能動性，致使政策執行水平很大程度上受執行主體的能力以及態度的影響。在執行“限宴令”過程中，公職人員和黨員干部管好自身是主要方面。應倡導公職人員主動帶頭實施政策，將政策落實到自己身上。另一方面，地方政府可以在招錄聘用公務員時可以適當增加一些必要的實踐能力測試。對于已經在職的公務員可以通過進行定期培訓、參加講座等方式提高公職人員的素質，增強他們的大局觀念，自覺抵制各種腐朽思想的侵蝕。此外，政策執行者也要學習掌握各種文化知識，精通專業知識，建立合理的知識結構，努力學習，勤于實踐。

（三）完善公共政策執行的監督體系

國家權力機關一個非常重要的職能是對政府行政行為進行監督，我們應當保證讓各級權力機關擁有相對獨立的監督權，使監督不受政府、社會輿論的壓力。因為真正的監督實際上是一種權利對另一種權力的控制和約束，想要制約一種權力必然需要另一種權力對其進行有效的監督，督促其在工作中更加嚴謹、高效的完成本該屬于它的工作。在現行行政體制下，監督主體并沒有對監督客體形成比較完善的監督，使監督機構價值得不到體現，不能發揮它本該有的職能。[9]岳塘區政府及其他地方政府應該確保監督機構具有一定的權力且保證監督機構具有獨立性，能夠在監督過程中完整的行使監督權。同時地方政府也可以鼓勵人民群眾、媒體、社會組織在政府政策執行的過程中自發的監督政府工作人員行政作為。當外界對政府的監督體制完善后，政府公職人員也會更加謹慎的工作，提高政策的執行效率，降低政策執行過程中政策執行扭曲的概率。

【參考文獻】

[1]王騷.公共政策學[M].天津：天津大學出版社，2010，6.

[2]劉圣中.公共政策學[M]武漢：武漢大學出版社，2008，246.

[3]黃順康.公共政策學[M]北京：北京大學出版社，2013，218.

[4]楊磊.中紀委網站解讀“紅白事”怎樣辦算是“大操大辦” [EB/OL].endprint