對農村集體土地補償款分配糾紛的思考

謝亦紅

【摘 要】隨著我區城鎮化建設的不斷推進，大量農村土地被征收，而圍繞被征用土地補償款的分配問題在實踐中出現了很多糾紛。根據土地征收補償款分配糾紛主體的復雜性、糾紛的群體性、對立性和三難性等特點，針對土地補償分配款糾紛成員資格標準法律缺失，分配方案規制制度缺失，村組干部法制意識淡薄以及鄉鎮街道指導監督不力等原因，必須采取明確成員資格標準，建立科學分配制度，強化部門宣傳聯動，加強分配指導監督等措施，妥善處理這類問題，從而達到化解矛盾，減少群體上訪，維護農村社會穩定，對促進農村乃至全區政治文明建設和經濟發展具有重要意義。

【關鍵詞】土地；補償款；分配；糾紛

土地是農民的衣食之源、生存之本。近年來，隨著我區城鎮化建設的發展，道路建設、工業開發以及公益事業的不斷推進對建設用地的需求大幅度上升。由此引發的征地補償款分配糾紛也日益增加。該類糾紛涉及到農民土地利益的保護和農村社會的穩定，稍有不慎就容易引發社會矛盾，人民法院在審理中存在的諸多問題亟待妥善解決。下面筆者就在維護農村社會穩定工作中如何妥善處理征地補償款分配糾紛談談自己的看法。

一、農村土地征收補償款分配糾紛的特點

（一）主體的復雜性。土地征收補償款分配糾紛案件中，外嫁女作為原告提起訴訟的案件占了案件多數。此外，還有上門女婿；外嫁女、入贅婿的子女；父母為集體經濟組織成員的未成年繼子女、被收養人、超生子女、新生兒、死亡人員的家屬；外出經商、務工人員；空掛戶人員；大中專學生、服兵役人員；空掛戶、“外來戶”、農轉非人員等。

（二）糾紛的群體性。據區法院立案登記顯示，往往多人就同一批補償款、同一時段、同一被告組向該院提起訴訟，案件發生時的數量大，處理不當極易成為農村集體上訪以及群體性事件發生的導火線。

（三）糾紛的對立性。訴訟雙方之間不是分多分少的爭議，而是非此即彼的完全對立觀點。原告方根據我國憲法及相關法律規定，主張自己與其他集體成員享有同等的財產利益、政治權益；另一方則以村規民約、分配方案是經民主程序議定為由，拒絕給予原告方享受同等權利。

（四）糾紛的“三難性”。即案件調解難、原告取證難、生效裁判執行難。在法院統計的案件中，經調解結案的不到5%。同時司法實踐中原告很難向法院提供有關土地征收方面的資料和土地征收補償款分配的第一手資料。對于生效判決，幾乎所有村民小組想方設法躲避、阻擾執行。

二、農村土地征收補償款分配糾紛的成因

（一）成員資格標準法律缺失。首先，我國《憲法》除在第十條有對土地實行征收或者征用應給予補償的規定外，并未提及土地征收補償款分配的問題。其次，《村民委員會組織法》和《物權法》雖有了征地補償費的使用、分配方案或辦法經本集體成員決定方可辦理的程序規定，但亦未提及“農村集體經濟組織成員”概念。第三，《土地管理法》雖明確了征用土地補償費用包括的內容，有了“農村集體經濟組織”概念，但同樣未提及“農村集體經濟組織成員”。第四，《農村土地承包法》中雖然多個條款出現了“農村集體經濟組織成員”，但既未對農村集體經濟組織成員資格應具備什么要素做出規定，也未明確規定確認集體經濟組織成員資格的程序和機構。

（二）分配方案規制制度缺失。我國法律、法規并未對土地補償費如何在集體經濟組織內部進行分配、應當遵循什么樣的原則，進行分配前方案應當受到什么樣的規制作出任何的規定，讓村組干部、居于多數地位的集體成員侵害少數人的分配權益成為可能。甚至于土地征用補償款分配方案雖然通過了村民大會討論決定，但是該決定的通過卻是依托家族勢力形成，表面上是村民自治，但實質上卻是家族自治。

（三）村組干部法制意識淡薄。農村村組干部普遍法律意識淡薄，傳統的宗法思想根深蒂固，有意無意地屢屢以“村規民約”對抗憲法及相關法律法規，而他們違法的最高處罰僅僅是十五天的行政拘留，如此低廉的違法風險更助長他們的囂張氣焰，為所欲為。同時村民普遍受到個人利益最大化的心理驅使默認村組干部的違法行為。

（四）鄉鎮街道指導監督不力。由于我國對《村民委員會組織法》中關于基層政府對村民自治的指導和監督范圍沒有作出明確解釋，而村民也往往以土地征用補償款的分配屬村民自治的范圍而拒絕鄉鎮、街道干預。此外，部分鄉鎮、街道領導干部也認為多一事不如少一事，不愿意介入。

三、解決農村土地征收補償款分配糾紛的對策和建議

（一）明確成員資格標準。對農村集體經濟組織成員資格的認定，應以人民政府的征地補償安置方案確定時依法取得集體經濟組織所在地戶籍，在集體經濟組織內有田、土、山，從事較為固定的生產，長期居住的人員，并兼顧是否以集體經濟組織的土地為基本生活保障作為判斷標準。建議立法機關應盡快制定法律，對認定“成員資格”條件或標準作出明確規定。

（二）建立科學分配制度。要設立分配方案決議案的公示期。村組召開村民大會通過承包地征收補償費分配方案后，應對該分配方案進行公示，公示的期限應不少于60日。要建立鄉鎮、街道和村委會對分配方案嚴格把關的制度機制，層層落實責任。鄉鎮、街道和村委會應對分配方案嚴格把關，在征地補償款分配決議所引發的糾紛未解決前，應暫緩支付全部征地補償款。

（三）強化部門宣傳聯動。一是加強學習宣傳。建議區政府及其司法行政機關要結合“七五”普法，加強上述法律在全區的宣傳和教育。區法院要積極利用“開放日”、“憲法日”、法官“六進四聯”、“巡回法庭”等活動平臺做好說法釋法，增強農民學法、守法、用法意識。二是加強部門聯動。盡管區法院、區司法局及其司法所按照國家法律法規規定，不斷化解村民之間的糾紛，但是農村情況的復雜性，僅僅依靠法院的審判和司法調解是不可能完全解決的。建議地方政府要勇于擔當，引導多部門緊密合作，使法院的判決達到應有的法律效果，實現農村的和諧穩定。

（四）加強分配指導監督。一是區政府應出臺規范性文件，在文件中明確土地征用補償款分配原則、分配對象等問題，指導村民對土地征用補償款進行分配，最大限度地規范本區土地征用補償款的分配。二是鄉鎮、街道應派出專業人員指導并監督村民正確地行使村民自治權。三是要在全區嚴格實行組賬村管，規范農村集體財務管理，維護集體和農民利益。四是要加強對全區村務、組務及村組干部履行職務的監管，加大督促檢查力度，對拒不執行黨和國家政策的村組干部采取黨紀政紀措施。endprint