中國特色功勛榮譽表彰體系確立 誰能獲得最高榮譽

吳天適

在我國建立統一的功勛榮譽表彰體系之前，各類評比和獎勵的獎項多、代表性差、影響力弱，并且缺乏權威性、莊嚴性、科學性和規范性。中國特色功勛榮譽表彰體系的確立，不僅體現了獎勵制度的嚴肅性，還是推進國家治理能力現代化的必然要求。

今年八一建軍節前夕，“英雄航天員”景海鵬收獲了他作為軍人的最高榮譽——2017年7月28日，中共中央總書記、中央軍委主席習近平向他頒授了“八一勛章”。

景海鵬執行過神舟七號、九號、十一號載人飛行任務，是中國唯一一位三次進入太空的航天員。設立“八一勛章”正是為了表彰像他這樣“建立了卓越功勛的軍隊人員”，當天包括景海鵬在內，共有10人獲此殊榮。

此次授勛的意義在于，這是中國特色功勛榮譽表彰體系確立后首次授勛。7月27日，新華社報道稱，中共中央已批準實施黨內、國家、軍隊的功勛榮譽表彰條例。

這結束了新中國成立六十多年來沒有統一功勛榮譽表彰體系的歷史。“體現了黨和國家的權威。”中國社科院情報信息研究院院長張樹華是全國政協委員，主持過重點課題“國家功勛榮譽制度研究”，他介紹說，新中國成立后，形成了包括“全國勞動模范”、“全國三八紅旗手”等在內的國家榮譽體系，但同時也因為大量臨時性、一般性、局部性的獎勵或評比層出不窮，導致榮譽體系內出現了影響力差、權威性不足等問題。

在張樹華看來，統一的體系，不僅體現了獎勵制度的嚴肅性，還是推進國家治理能力現代化的必然要求。

兩次大規模授勛

其實，今年并不是我國第一次頒授“八一勛章”。早在1955年，新中國正式確立軍銜制時，就向革命戰爭時代的有功人員頒授了勛章、獎章。

1955年9月27日下午，授銜授勛典禮在中南海懷仁堂舉行，毛澤東、朱德、劉少奇、周恩來參加。那次勛章、獎章分為三種：“八一勛章”和“八一獎章”授予土地革命戰爭時期參加革命的人員；“獨立自由勛章”和“獨立自由獎章”授予抗日戰爭時期參加革命的人員；“解放勛章”和“解放獎章”授予解放戰爭時期參加革命的人員。

今年的授予方式是評選授予，只授予10人，但那一次采取了普遍授予的方式，共授予有功人員10萬余枚勛章、52萬余枚獎章。

據長期研究軍銜制的原解放軍后勤指揮學院研究員徐平介紹，1955年每種勛章分為一、二、三級，獎章不分等級，區分的條件是根據參加革命時間的長短和當時職務的高低。在功勛卓著的開國將帥中，有144人同時獲得3枚一級勛章，包括10位元帥和10位大將。

由于被授予的人數眾多，1955年的授勛工作一直持續到1957年。原計劃1955年頒發現役軍人的勛章、獎章，1956年頒發轉業、復員和離隊人員的勛章、獎章。

毛澤東提出，已經轉業到地方工作的人員不再授予勛章，并且他自己帶頭不要。這導致本來預留給毛澤東、周恩來、劉少奇的尾數編號為001、002、003的一級勛章實際未能正式頒發，而朱德首先獲得的勛章和證書尾數編號都是004。

這是軍隊第一次大規模授勛、授獎，第二次大規模授勛發生在1988年，這一年中國恢復了軍銜制，但時隔數十年，有些在新中國成立初期被授予大校、少將等軍銜的人員已經離退休，論資歷他們本可以授予更高的軍銜。對于這部分老干部，當時的傾向性意見是授予榮譽性質的軍銜，但中央軍委最終決定不授，變通的辦法是，新中國成立前入伍、已超過授銜年齡等條件的，可以授予“功勛榮譽章”，簡稱“勛章”。

辦法仍然是按照土地革命、抗日戰爭、解放戰爭三個階段來劃分，分別授予“紅星功勛榮譽章”、“獨立功勛榮譽章”和“勝利功勛榮譽章”。徐平注意到，這兩次授勛對解放戰爭的時間界定不同，1955年“解放勛章”和獎章的截止時間為1950年6月30日，1988年“勝利功勛榮譽章”的截止時間則是1949年9月30日。截止到1988年底，全軍又有10萬余人被授予功勛榮譽章。

軍隊的這兩次授勛是新中國成立后覆蓋人員最廣，也是最廣為人知的授勛，而軍隊的榮譽制度也一直占據體制內的多數。2011年，原解放軍總政治部重新設計制作了新式勛章、獎章、紀念章及獎勵證書。

種類繁多的獎勵形式

軍隊之外，新中國成立后也陸續形成了多部門、多層次、多領域的獎勵體系。

根據社科院張樹華的研究，解放初期的榮譽獎勵工作，主要是圍繞當時建設需要而展開。1950年9月，中央人民政府召開了全國工農兵勞動模范代表會議，授予464人“全國勞動模范”稱號，1956年，中共中央、國務院召開了“全國先進生產者代表會議”，4703人被授予“全國先進生產者”稱號。這兩個稱號直到今天仍被視為一種至高的榮譽。

隨著實行的獎勵越來越多，相關制度開始建設。1957年10月，全國人大常委會通過了《關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》，這是立法機關批準頒布的第一個獎懲法規，表明中國的榮譽獎勵制度基本形成。

不過，由于政治運動，榮譽獎勵體系再次遭到破壞。

“文革”結束后，榮譽獎勵體系得以恢復，1979年是個標志年份，全國人大法工委明確了1957年制定的《關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》依然適用。此后，國務院又在1980年8月成立了國家人事局，任務之一便是負責國家行政機關的獎懲工作。

法規制度的恢復和牽頭機構的確立，都為進一步開展榮譽獎勵工作提供了條件。“1980年代開始，榮譽獎勵工作進入了發展與完善時期。”張樹華說。

此后，各類榮譽、獎章日益增多，授予主體也逐漸變得寬泛，不再局限于國家層面，不僅黨中央、國務院授予“全國勞動模范”，部委和地方政府也開始授予這一榮譽稱號。類似的還有“人民藝術家”這一榮譽稱號，國務院、國務院部門以及地方政府都設立了不同的頒授標準。endprint

再后來，授予主體還從行政機關延展到了群團組織，團中央有“五四獎章”，全國總工會有“五一勞動獎章”，全國婦聯也開始頒授“三八紅旗手獎章”等。

授予主體一多，榮譽獎勵制度的混亂、程序不規范問題開始凸顯。

“過雜、過多、過亂、過濫。”張樹華認為，在我國建立統一的功勛榮譽表彰體系之前，各類評比和獎勵的獎項多、代表性差、影響力弱，并且缺乏權威性、莊嚴性、科學性和規范性。

呼吁頒布“榮典法”

針對評獎多且散的狀況，全國政協外委會副主任韓方明在2007年全國“兩會”期間，提議建立國家榮譽制度，頒布“榮典法”。2008年他又再次呼吁，均得到有關部門的回應。

2009年全國“兩會”期間，社科院張樹華以全國政協委員的身份提出，應該建立統一的國家功勛榮譽制，并且可以借新中國成立60周年大慶的契機頒授。相關部委在會后找過張樹華商討此事，不過由于時間緊迫，當年沒有開展。

張樹華解釋，所謂國家功勛榮譽制度，就是指對為國家和社會發展做出杰出貢獻的各類人才給予崇高榮譽并實行重獎的制度，是國家實現行政目標的手段之一。

大多數發達國家都設有符合國家特色和滿足歷史需要的功勛榮譽表彰制度，如美國的“總統自由勛章”、法國的“榮譽軍團勛章”等，這些國家的功勛榮譽獎勵種類繁多，但層級分明，主要分為勛章、獎章、徽章、勛標、肩帶、稱號等，且一般都會設立國家最高功勛榮譽，由國家元首頒授。

在中國，授予個人國家榮譽其實也有法律依據，現行憲法第六十七條就規定，全國人大常委會規定和決定授予國家的勛章和榮譽稱號，并在第八十條規定由國家主席頒授。但在操作層面，由于之前沒有建立統一的功勛榮譽表彰制度，國家勛章和榮譽也很少授出。

榮譽制度成熟的國家，都是人物獎多于成果獎。但此前中國國家榮譽授予主要以臨時性的獎勵為主，都是以成果或事跡為對象，較少對個人終身成就的褒獎。

臨時性為主帶來的另一個問題就是“缺少后續性”。1999年，中共中央、國務院、中央軍委表彰了為我國“兩彈一星”事業做出突出貢獻的23位科技專家，并授予他們“兩彈一星功勛獎章”。但在張樹華看來，這與其他一些獎項一樣具有應景性、臨時性，“特別是無可比擬性”。

張樹華覺得，應該有一個能涵蓋各領域的國家勛章，勛章也可以授予做出貢獻的文藝、體育界明星，而不是像現在，不論是否具有參政議政的意愿和能力，都給一個“人大代表”或“政協委員”的政治榮譽。張樹華認為，理想的獎章和榮譽體系是呈“金字塔”狀，層級分明，特色鮮明，而且要少而精。

國家榮譽可被撤銷

事實上，進入21世紀后，在韓方明、張樹華等人發出呼吁之前，國家功勛獎勵制度的構建已經開始推進。

2003年底，中共中央召開了新中國歷史上第一次人才工作會議，之后人才研究受到各方重視，建立國家榮譽制度的呼聲不斷高漲。

2007年10月，黨的十七大報告中提出了“設立國家榮譽制度，表彰有杰出貢獻的文化工作者”，雖然當時表述的適用范圍還限于文化領域，但國家榮譽制度的建設卻由此開始推進。

相關行政部門很快作出反應，當年12月，人事部部長尹蔚民在全國人事廳局長會議上表示，要抓緊研究建立國家榮譽制度和政府獎勵制度框架，啟動行政獎勵法、國家勛章法的研究論證工作。

2008年，國務院進行機構改革時，人事部被撤銷，新組建的人力資源和社會保障部起草了《國務院榮譽稱號條例（送審稿）》。國務院法制辦對此條例進行研究、修改后，沒有使用“榮譽稱號”這一名稱，最終形成了《表彰工作條例（征求意見稿）》，2010年1月向社會公開征求意見。

通過“榮譽稱號”幾個字樣的消失，不難看出當時對建立榮譽制度存在的分歧，而且，《表彰工作條例》在公開征求意見后，也沒有了下文。

但國家榮譽制度的構建工作并沒有止步，十八大報告、十八屆四中全會提出建立國家榮譽制度后，步伐明顯加快，且立法層級也從條例上升到了法律。2015年8月，全國人大常委會審議了國家勛章和國家榮譽稱號法草案，4個月之后，2015年12月27日正式通過，效率之高在以往的立法實踐中并不多見。

這部法律通過的前兩天，中共中央還印發了《關于建立健全黨和國家功勛榮譽表彰制度的意見》。根據“意見”，成立了黨和國家功勛榮譽表彰工作委員會，中央政治局常委劉云山擔任主任，6位副主任分別是栗戰書、楊晶、王晨、楊潔篪、張慶黎，以及中央軍委委員張陽。

根據中共中央的指導意見，目前已經制定出黨、國家和軍隊三個功勛榮譽表彰條例。黨內、國家、軍隊的最高榮譽分別是“七一勛章”、“共和國勛章”和“八一勛章”。

今年7月27日，新華社發表了表彰工作委員會辦公室負責人答記者問，該負責人介紹，功勛榮譽表彰主要由四個類別組成，除了勛章，還有榮譽稱號、表彰紀念和紀念章。

今后，國家榮譽稱號主要授予在各行業做出重大貢獻、享有崇高聲譽的杰出人士，一般冠以“人民”等稱謂，如“人民藝術家”、“人民教育家”、“人民衛士”等，此外，黨中央、國務院、中央軍委也可以授予榮譽稱號。

層級比國家榮譽稱號稍低的表彰獎勵，其授予主體更為寬泛，不僅有國家級的“全國優秀共產黨員”、“全國勞動模范”、“國家科學技術獎”等，各部門和地方也可以根據權限開展表彰獎勵。

在勛章、榮譽稱號和表彰獎勵三類榮譽之外，黨中央、國務院、中央軍委還可以向參與特定時期、特定領域重大工作的個人頒發紀念章。

長期關注國內外功勛榮譽制度的張樹華說，國外的功勛表彰一般以精神獎勵為主，不過我國還是適當與待遇掛鉤為好。目前，相關的待遇及幫扶辦法正在制定中。不過，待遇以及功勛榮譽稱號本身都非“終身制”，如果功勛表彰的獲得者有嚴重違法違紀行為，所獲表彰要被撤銷，目前相關部門也正在研究制定撤銷辦法。

“如何操作還有待進一步探索。”張樹華希望今后頒授時在形式上能更講究，儀式感還可以更強，甚至可以建立專門用于授勛、頒獎的“典廳”，以體現國家勛章、榮譽的莊重。

（宋楚芳薦自《南方周末》）endprint