文在寅“平衡外交”關隘重重

施牧青

借著APEC峰會的機會，在“10·31薩德協議”之后頗受矚目的中韓首腦會談，11月11日于越南峴港某酒店舉行。據韓媒稱，雙方就韓中關系正常化和文在寅總統12月訪華達成了協議。文在寅呼吁“為挽回缺失的時間而共同努力”，還邀請習近平主席于明年平昌冬奧會期間訪韓。但當天的會談未能對薩德矛盾進行“封印”。

這之后，稍早前被捕的韓國前防長金寬鎮11月13日首次受審。他被控在2010年起的兩年時間里指揮“網軍”操縱輿論批評當時的在野黨，涉嫌違反《軍刑法》中禁止干政等條例。左派大報《韓民族日報》還稱，有證據顯示，金寬鎮在擔任青瓦臺國家安保室長時，主導于今年5月韓國大選前加緊促成“薩德落戶”。

在朝鮮半島局勢緊張了半年后，中韓關系開始回暖，而薩德問題仍有待厘清。文在寅政府轉向了“戰略平衡”，且不同于樸槿惠時期的“四強平衡”，這次的平衡對象還加入了東盟。只是，單單平衡與中美的關系就面臨重重關隘。

中韓關系不會是坦途

新世紀以來，在“韓國外交安保的基石”韓美同盟之外，韓國與中國大力發展各領域的合作關系，于2008年結為“戰略合作伙伴關系”。如今在經貿領域，中國是韓國第一大貿易伙伴，韓國是中國第三大貿易伙伴，2016年雙邊貿易額高達2526億美元。

在中韓關系“復位”過程中，韓國工商界要求緩和中韓關系的聲音最強。根據韓國現代研究所的數據，薩德危機已造成韓國75億美元損失，占韓國GDP的0.5%。其中，韓國旅游業和零售業遭重創，今年3-9月中國赴韓旅客減少六成多，免稅店顧客減少三成以上。

中韓關系緩和的消息傳出后，在韓國交易所上市的樂天旅游上漲18%，樂天百貨上漲5.7%，亞洲航空上漲4.6%。與此同時，中國春秋航空恢復浙江寧波到韓國濟州島的航班，吉祥航空從今年12月28日起開始每周三次的包機運營，11月1日東方航空到韓國金浦機場的客機從180座擴大到300座。

除了旅游業和零售業有望恢復正常，韓國工商界也重啟了對華投資進程。《韓民族日報》報道，12月中韓首腦會談前，韓國政府可能批準樂金顯示（LG Display）在中國廣州1.8萬億韓元（約合人民幣107億元）的投資計劃，三星電子也可能在這次峰會上宣布，擴大在中國NAND閃存工廠的計劃。另外，受薩德問題沖擊最大的樂天世界，也有望于11月重啟在沈陽的項目。

韓國工商界之所以急切期盼中韓關系緩和，主要是看重中國龐大市場份額所帶來的利潤。比如，三星集團在副會長李在镕被捕，管理層新老交替之際，今年第三季度營業利潤高達14.55萬億韓元，同比增長179%。這一靚麗的業績，離不開中國市場份額的貢獻。何況，不少韓國大企業已將生產基地轉移到了中國，若這塊市場回暖，有助于擴招派遣海外的員工，這也是在響應文在寅政府增加就業的政策。

當然，隨著中國制造業技術提升，中韓在出口方面的產業競爭趨于激烈，可能帶來更多的經濟摩擦。而且，相比在經貿領域的廣泛合作，中韓在安全領域只進行了有限合作。

許多人注意到，在中韓宣布關系“復位”的前一天，韓國外長康京和拋出了“三不”外交原則：“不考慮追加薩德反導系統；不參與美國構筑的導彈防御系統，將盡早構筑韓國型導彈防御系統（KAMD）；韓美日安全合作不會發展成軍事同盟，只會為有效應對朝鮮導彈威脅，并在提升遏制力和確保實效性的范圍內進行安全合作。”

11月3日，文在寅在接受新加坡亞洲新聞臺采訪時明確表示：“我們會與美中進行均衡外交，韓美日軍事同盟并不合適。”可是，朝鮮半島安全局勢的變化，會影響文在寅政府的外交安保政策。事實上，半島安全局勢的緊張或穩定，主導權在朝鮮而非韓國。文在寅政府由此面臨三大挑戰：

對“不考慮追加薩德反導系統”的挑戰：韓國在樸槿惠政府時期向美國政府購買了6套“薩德”，黃教安代總統任內接收了兩套薩德；文在寅政府上臺后，朝鮮不斷試射彈道導彈和核武器，導致文在寅政府內部追加部署的聲音高漲。

對“不參與美國構筑導彈防御系統”的挑戰：韓國從金大中政府時期已經承諾不參與美國構筑的導彈防御系統，但是韓美兩國共享導彈偵查、跟蹤信息，有可能逐步將韓國推向導彈防御系統。

對“韓美日不會發展成軍事同盟”的挑戰：韓日關系的慰安婦問題和殖民地歷史記憶使韓國不信任日本，韓日兩國較難變成軍事同盟，但如果半島安全局勢嚴重惡化，再次出現冷戰時期的“南方三角”（美日韓）并非不可能。

誠然，文在寅在中美間進行“平衡外交”的本意良好，然而安全威脅會讓文在寅政府不得不加強韓美同盟。所以說，中國制造業競爭、朝核問題和中美關系，是影響中韓關系的三大因素。

韓美同盟會時而齟齬

文在寅政府推進中美間的“平衡外交”，勢必會引起美國不滿。外界一度認為，文在寅政府是盧武鉉政府的2.0版。不盡然的是，現在的朝鮮半島安全形勢比盧武鉉政府時期已經大幅惡化，所以“平衡外交”不僅會受到韓美同盟安全利益需求的限制，還會受到在野黨和公共輿論的影響。就韓美關系而言，兩國存在齟齬的地方也相當多。

特朗普就任總統后，隨即對奧巴馬政府簽訂的美韓自由貿易協定表示不滿。11月特朗普訪韓期間，提出有必要調整美韓自貿協定，減少美國的貿易赤字。事實上，簽訂美韓自貿協定后，美國在韓市場份額從2012年的8.3%提高到今年上半年的11.1%，韓國在美市場份額從2.6%增至3.1%，韓國還吃虧一些。可是在美國壓力下，韓國只能進一步開放制造業。不過，韓美剩余關稅稅目有限，可下調關稅稅率幅度較窄，進一步開放制造業收效甚微。

特朗普在競選總統期間，主張韓日等國應該增加防務開支，與美國分攤防務費用。特朗普訪韓期間，韓美均表示應該“公平分攤”防務費用。結果，韓國政府宣布將為美軍駐扎的平澤軍事基地擴建一事，提供90億美元的資金支持。不料，韓美首腦會談共同文件發布后，又節外生枝。

原來，關于第一項寫入“特朗普總統強調稱……韓美同盟是印度洋、太平洋地區安保、穩定和繁榮的核心軸”，青瓦臺負責人近日在印尼解釋道：“文在寅總統實際上也是第一次聽到這個概念，我們原本打算在共同文件中刪除這一內容。但特朗普總統表示希望韓方參與，然而我們并沒有表示同意。”這種公開分歧的做法，在韓美同盟史上并不常見。

更為棘手的是所謂“收回戰時指揮權”。朝鮮戰爭后，1978年成立了韓美聯合司令部，韓軍實際上受美軍指揮。1987年韓國民主轉型后，出現“要求收回作戰指揮權”的壓力。1994年，金泳三政府收回了和平時期指揮權。2004年盧武鉉政府向美軍協商收回戰時指揮權，美軍同意在2012年前歸還韓國戰時指揮權。2012年李明博政府上臺后，將收回戰時指揮權延后至2015年。樸槿惠政府上臺后，又將戰時指揮權無限期延長。

文在寅在2017年競選總統期間承諾，在5年任期內將收回戰時指揮權。今年9月28日文在寅在韓國軍隊紀念日儀式上表示，“政府正在以盡早收回戰時指揮權為目標”，“只有我們擁有戰時指揮權，朝鮮才會更加忌憚我們，國民才會更加信賴軍隊”。10月28日第49屆韓美安保會議上，美國防長馬蒂斯與韓國防長宋永武決定，早日實現基于條件的戰時指揮權移交工作。

與韓國進步政府不同，保守政府之所以一再延遲收回戰時指揮權，有軍事技術上的合理性，還有對收回戰時指揮權的風險權衡。除了對朝核問題的安全擔憂，還有對韓軍協調、統一指揮等軍事技術問題的擔憂。文在寅政府意圖在任期內收回戰時指揮權，除了兌現競選承諾，還因為擔心美國可能不顧及韓國的態度和利益，在朝鮮半島發動戰爭。

至于薩德問題，是牽涉中韓關系、美韓同盟的高度爭議性話題。薩德全稱“末端高空區域防御系統”（Terminal High Altitude Area Defense，簡稱THAAD），它可以攔截200公里范圍內、150公里高度內的中短程彈道導彈。薩德X波段雷達最遠可以探測2000公里，引發了中韓對于部署薩德的爭議。

其實在技術層面，如果薩德X波段雷達探測到2000公里，將喪失攔截彈道導彈的能力，所以文在寅才稱“薩德并非針對中國”。問題是，薩德的部署和操控是美軍在負責，文在寅的內心想法并不能代替駐韓美軍的未來決定。

在韓國慶尚北道星州郡部署的兩套“薩德”，還難以形成戰力，要部署6到9套“薩德”才能形成戰力。然而，文在寅政府以環境評估為由，等于變相凍結了追加部署其余4套“薩德”。此外，韓國政府還有意自主研發“M-SAM”（中程防空導彈）、“L-SAM”（遠程防空導彈）構筑韓國型導彈防御系統。顯然，此舉會引起美國不滿，韓國的自主軍事研發技術也令人懷疑。

韓國對東盟“新南方政策”

韓國舊“平衡外交”并沒有涵蓋東盟，文在寅的新“平衡外交”加入了東盟，把東盟提升到對美中日俄關系的水平。

11月文在寅訪問印尼時，大力推行“新南方政策”，并把兩國關系提升到特殊戰略伙伴關系。2016年，韓國與印尼貿易額達到160億美元，兩國決定爭取到2022年實現雙邊300億美元貿易額。除經貿合作外，兩國將探索建立外交國防2+2會議機制，并把兩國軍工領域作為戰略合作與互信的標桿。例如，韓國與印尼合作研發第五代殲擊機KF-X。

相比韓國與印尼的經貿、軍工領域合作，韓國與越南在經貿投資領域的合作更廣泛。韓國是越南第三大貿易伙伴和第一大投資來源國，越南是韓國第四大貿易伙伴，兩國貿易額超過450億美元。文在寅在今年亞太經合組織會議期間會見越南國家主席陳大光時，雙方商定加快實現兩國“到2020年貿易規模破千億美元目標”。

韓國加強與東盟國家關系，主要是出于韓國制造業“部分轉向”勞動力成本低于中國的越南、印尼等東盟國家，以及協調東盟國家支持朝鮮半島無核化并嚴格執行聯合國制裁朝鮮決議等考量，同時也部分對沖了中韓關系變冷所造成的韓國經濟損失。

如果說韓國的平衡外交傳統是“舊瓶”，那么文在寅的“新酒”則是把對東盟外交升級到美中日俄四強位置，這成了文在寅外交的亮點。但在可預期的未來，中韓關系不會是坦途，韓美同盟也會時而齟齬，“平衡外交”還需半島利益相關方成熟理性的溝通協商，相互理解并照顧彼此的核心利益，共同管控安全威脅不至失控。