東南亞，中國外交衛冕之舞臺

雷墨

近年來中國外交最具深意的變化發生在哪兒？東南亞。因為這種變化不是曇花一現，而是趨勢性的。在哪里能最先感知到崛起中國的外交影響力？東南亞。正如荷蘭格羅寧根大學國際問題學者保羅·博爾特所認為的那樣，“東南亞往往被視為中國崛起將如何影響世界的風向標”，“在與中國經濟的聯結性以及互動的機制化程度上，東南亞都遠超其他地區”。

在中國的外交布局中，通常提“大國是關鍵，周邊是首要，發展中國家是基礎，多邊是重要舞臺”。東南亞不僅在“周邊”里被定為優先，也是“多邊”峰會的重要舞臺。而且中國也一直奉行東南亞國家聯盟是“中國周邊外交的優先方向”的原則。中國對外的理念、倡議與政策，若能在東南亞得到普遍認受，世界負責任大國的形象就可保無虞。某種程度上說，東南亞是中國外交的前沿，而非后院。

劇情已變

中共十九大之后，中國國家領導人把東南亞作為首訪之地。對此，分析的視角不能局限于客觀上的峰會日程安排。

習近平主席出席在越南舉行的APEC第25次領導人非正式會議后，對越南和老撾進行國事訪問。這兩國都屬于意識形態上的中國傳統伙伴，不同點是，老中關系長期密切且合作順暢，越中關系時有波折且存在南海分歧。而從習主席此訪可見，中國的東南亞外交既重視“傳統”又超越分歧。

11月13日，李克強總理出席第20屆中國﹣東盟（10+1）峰會后，雙方通過了關于“基礎設施互聯互通”、“反腐合作”、“旅游合作”、“海洋環保”等4個成果文件，顯示中國與東盟互動的聚焦點在于具體、務實的功能性合作。會議期間，中國與東盟還宣布正式啟動“南海行為準則”案文磋商。不過，在整個東盟系列峰會期間，南海問題已不再是重要關注點。

本屆東盟系列峰會東道國菲律賓的總統杜特爾特11月12日說：“南海問題最好是擱置，不去碰它，沒有人能承受得起戰爭。”他還說：“我們必須成為朋友，一些頭腦發熱的人希望我們與中國以及世界其他國家在很多問題上對抗。”

變化的不只有菲律賓。今年9月20日，新加坡總理李顯龍作為今年最后一位訪華的東盟國家領導人（東盟其他九國領導人此前都實現了訪華），出現在北京。李顯龍的到訪，預示著因南海爭議冷淡的新中關系緩和，也暗合了東盟國家的“集體轉向”。

為什么會出現“轉向”？東南亞國家都屬于外向型經濟體，經濟因素的作用不言而喻。而且，這些國家大多還處于工業化階段，貨物貿易是關鍵的分析視角。

根據東盟秘書處的統計，2016年東盟與域外國家的貨物貿易，總額排名前三的國家分別為中國（3680億美元）、美國（2114億美元）、日本（2019億美元）。不僅如此，中國與東盟10國中9個國家的雙邊貨物貿易，無論在總額還是占比上，都全面超越美國和日本；僅在與文萊的雙邊貿易上，日本超過中國，但其影響可忽略不計。

另一個更能體現經濟影響力的指標是外來直接投資。根據東盟秘書處的統計，2016年域外經濟體對東盟的投資，總額排名前四的分別是日本（139.7億美元）、美國（114.9億美元）、中國香港（95.5億美元）和中國大陸（92.2億美元）。值得注意的是，中國對外投資中一個較為常見的現象是，有一些投資是途徑香港投向目的國。可以想象，中國對東盟國家的真實投資額，很可能至少已經超過美國，甚至與日本相當。

如果做一下縱向比較，那就更能說明問題。2007年，中美與東盟的貿易總額都在2000億美元上下，但十年后差距已呈現千億級別。2010年美國、日本對東盟國家的投資都還遠超中國，而現在，差距已經不明顯，甚至實現了反超。

還有一個值得注意的趨勢。近年來，美國、日本與東盟國家的人員往來呈“靜態”特征，但中國赴東盟國家的人員，在數量和占比上都大幅上升。

貿易、投資、人員往來的變化，不可避免會帶來國家認知的變化。新加坡尤索夫·伊薩克東南亞研究所今年5月公布的民調顯示，在未來十年哪個國家或國家集團在東南亞最有影響力的選項上，選擇中國的高居榜首（74.8%），其次是東盟（18.0%）；美國（3.2%）和日本（2.8%）分列三四位，且比例與中國差距甚大。

走向前臺

中國與東南亞國家關系變化的過程，也是中國外交走向前臺的過程。1990年代開始，中國開始加大對東南亞的外交投入。1997年亞洲金融危機時，中國主動承擔穩定區域經濟的責任，極大地促進了中國與東南亞國家之間的經貿合作。2002年，中國與東盟簽署“全面經濟合作框架協議”，中國﹣東盟自貿區談判提上議事日程。2010年，這個在涵蓋人口上世界第一，GDP總量上繼歐盟和北美自貿區后世界第三的自貿區正式啟動。

中國先于美國和日本等其他大國，與東盟建立了自由貿易區，其意義不僅僅在于大幅提升了經貿額度。有學者認為，鑒于中國占絕對優勢的經濟體量，這個自貿區很大程度上構成了經濟上的“輻軸”體系—中國為“軸心”、東盟國家為“輻條”。事實上，這個自貿區也成了中國與東盟國家發展雙邊經貿關系的一大驅動力。隨著中國制造業向價值鏈上端轉移，中國﹣東盟自貿區也為中國企業投資東南亞創造了便利。

但截至那時，中國之于東南亞，主要角色是“合作者”。真正的變化發生在2013年。這年10月，習近平主席在對印尼進行國事訪問期間，正式提出建設“21世紀海上絲綢之路”和籌組“亞洲基礎設施投資銀行”（亞投行）的倡議。這是中國外交從“合作者”向“領導者”的蛻變。這種蛻變最顯著發生在東南亞。目前東盟十國都是“21世紀海上絲綢之路”倡議的合作方，也都是亞投行的創始成員國。

如何判斷一個大國是否正在崛起為“領導者”，一個關鍵的參照就是看其是否主導了為其他國家所接受，并能借以實現自身目標的“領導工程”。美國的“領導者”角色，正是從主導建立世界銀行、國際貨幣基金組織等“領導工程”開始的。從美國的案例可以看出，大國間實力的變遷，會投射到國家的認知上。這種認知會直接影響其他國家是否接受“領導工程”。而“領導工程”的實施，為領導權力的產生創造了政治土壤。

對于東南亞國家來說，包括“21世紀海上絲綢之路”、亞投行在內的諸多合作倡議和項目，正是這樣的“領導工程”。越南胡志明大學國際問題學者張明武，在一篇分析中國在東南亞領導角色的文章中寫道，通過不太具有威脅性的方式，中國正把東南亞國家進一步拉向自己的影響力范圍內，這有助于緩解其實力崛起以及歷史原因造成的“中國威脅論”。從另一個角度說，中國正在以柔性的方式，把在東南亞的優勢“制度化”。

無論從現狀還是趨勢看，東南亞在中國周邊外交中的重要性必將進一步提升。西澳大利亞大學學者馬克·比森認為，中國的區域和全球議程讓東南亞接受的能力，可以被視為中國國際吸引力和認可度的重要測試。保羅·博爾特也認為，中國東南亞外交的目標，一直是在雙邊與多邊層面積極接觸，提升基于經濟增長的國際合作，以期把中國塑造為負責任國家的形象。中國外交能否更上層樓，很大程度上取決于對東南亞的經營。

幕后角力

這次越南APEC峰會期間，美國、日本、印度和澳大利亞外交官，舉行了一次正式的“四邊會議”。這個四邊框架，最近的提出者是美國國務卿蒂勒森。他在今年10月18日發表關于美國的印度政策演講時，強調美日印澳四國合作的重要性。從會后發表的文件來看，“基于法治的、自由而開放的秩序”、“保障航行與飛行自由”、“符合國際法與國際標準的基建投資”等表述，都或明或暗地針對中國在亞太尤其是東南亞的影響力。

更具針對性的動作，來自日本和印度。2016年11月，印度總理莫迪訪日期間，與日本首相安倍晉三共同提出“亞非增長走廊”倡議。今年9月安倍回訪時，日印兩國就這一倡議達成一系列合作意向。從兩國發表的聯合聲明看，“亞非增長走廊”的目標是在東南亞、南亞、伊朗以及非洲等地，投資橋梁、道路、電網等基礎設施建設。該倡議與中國的“一帶一路”，在延伸路徑和實施內容上都有極大重合性。

就經濟影響力而言，十年前的日本在東南亞對中國還有明顯的優勢。優勢的喪失助長了戰略競爭的意圖。在美國企業研究所東亞問題學者邁克爾·馬薩看來，日本在抗拒中國影響力上最具緊迫感。他認為，日本的海外開發援助和對外直接投資，可以限制中國經濟對東南亞的滲透，至少是淡化中國資金的影響力。他特別提到日本戰略的對抗色彩：“日本在東南亞的戰略，就是尋求不讓中國在這個地區不受制約。”

在11月中旬結束的首次東亞之行中，美國總統特朗普提了“印太愿景”，但對戰略興趣并不大。正因為如此，國際輿論出現了不少美國正在“失去東南亞”的聲音。不過也應看到，除了退出“跨太平洋伙伴關系協定”，讓美國暫時沒有了提升經濟領導力的抓手，但在與東南亞國家的外交、安全接觸上，特朗普政府基本上參照的還是奧巴馬政府的劇本。而且，特朗普政府的亞太或印太戰略尚未成型，目前斷定美國退出亞太未免過于武斷。

“大國平衡外交”是東盟外交的顯著特點，其意圖在于避免對某個域外大國的過度依賴。隨著中國影響力的上升，某些東盟國家對過度依賴中國的擔憂也在加深。近年來這種擔憂還催生出某種“美國需求”。美國進步中心東亞問題學者布萊恩·哈丁認為，東南亞對美國的“需求”，從根本上說是源于這個地區擔心被像中國這樣的單一域外大國主導，以及希望盡可能多地從美國獲得貿易、投資、技術等利益。“在特朗普政府期間，這些需求并不會消失。”