韓國開放政府數據分析及其借鑒

陳美+江易華

〔摘 要〕[目的/意義]針對韓國開放政府數據展開研究，為推進我國開放政府數據進程提供參考。[方法/過程]利用文獻調研和案例分析的研究方法，以韓國為例，通過對文獻資料和網站內容的調查，獲取一手資料闡述韓國開放政府數據的發展歷程，探討韓國開放政府數據管理體制和內容，并在此基礎上分析韓國開放政府數據的特點。[結果/結論]提出完善開放數據管理體制、加強開放數據管理、注重國際合作、優先開放關鍵數據集、構建和修訂相關法律法規的建議。

〔關鍵詞〕韓國；開放政府；開放數據

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2017.11.005

〔中圖分類號〕G203 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2017）11-0028-06

Study on Open Government Data of South Korea and its Englightenment to China

Chen Mei Jiang Yihua

（School of Economics and Management，Hubei University of Technology，Wuhan 430068，China）

〔Abstract〕[Purpose/Significance]This paper researched South Korea open government data，in order to provide a reference for the process of open government data in China.[Method/Process]Using the research methods of literature review and case analysis，this paper took South Korea as an example，accessed to the first materials from literature and discussed the content of open government data in South Korea，and summarized the characteristics of open government data in South Korea.[Results/Conclusion]This paper put forward to improve the management system of open data，strengthened the management of open data，paid attention to international cooperation，made it a priority to open key data sets，built and revised the relevant laws and regulations.

〔Key words〕South Korea；open government；open data

近年來，政府開放數據成為國際重要趨勢，備受各國政府重視并加以實施。在此趨勢下，我國地方政府政府也陸續參與開放數據的行動。隨著各個地方政府開放一定數量數據集以后，后續的開放數據對政府部門而言是另一個新的挑戰。例如，如果進一步選取數據集，應該按照什么原則、如何設置開放數據組織體系以及制定何種戰略等。更重要的是，我國中央政府還沒有形成一個統一的開放數據平臺，缺乏可供參照的樣板。因此，有必要跟蹤國外政府開放數據的實踐，總結和歸納實踐經驗。2017年5月，在萬維網基金會發布的《開放數據晴雨表：全球報告》（第3版）中，韓國在全世界綜合排名第五，位列亞洲第一[1]。從國內研究情況來看，目前有學者對英國、美國、新西蘭、法國、澳大利亞、加拿大、巴西等國開放數據政策法規進行了研究，但未對韓國開放數據進行系統分析。為此，本文對韓國政府開放數據進行系統調研，以期為我國開放數據建設提供參考。

1 韓國開放政府數據的總體進程

韓國對開放數據的推動源自于2009年，當時當地高中生利用數據開發了免費的公交車動態App，但由于開發者利用爬蟲方式得到公交車動態，致使政府認為不合法，進而終止服務。隨后，公民進行抗議，成功地使該App恢復服務。這一事件讓公民知道開放數據的重要性，也要求政府逐步開放數據。從委托—代理的角度來看，政府依賴公眾納稅的既定事實決定了政府數據的最終擁有者是公民，而不是政府。為此，韓國政府開始改變對于開放數據的認知，基于公民對政府的高度期待與信任而在公民還沒明確提出需求前，就了解其需求并制定開放數據相關政策。

韓國前總統樸槿惠于2013年就任后，便于2013年6月積極推動以政府3.0為主的政府組織再造與創新改革活動，強調“開放、共享、交流和協作”。政府3.0旨在向外界公開政府和公共機構所擁有的數據，消除公共部門之間隔閡的同時，向需求者提供針對性服務，從而創造具有新價值的政府運作模式。這一范式希望通過開放數據、大數據等來實現科技創新服務，帶動政府執政改革創新。政府3.0作為既能解決韓國社會直面的綜合問題，又能開拓新未來的行政模式具有重大的意義[2]。2014年7月，韓國政府進一步成立政府3.0推進委員會，制定韓國政府3.0理念的推進戰略并提出相關政策議題，委員長由韓國梨花女子大學（Ewha Womans University，）教授擔任，成員包括民間委員和政府委員。在韓國政府 3.0的推動下，韓國的政府開放數據成為其重要的一環。政府3.0促使韓國政府開始從政府導向走向公民導向，轉變政府數據發布的系統、方式與思維，持續推進公民對于公共事務知情權的權利，加速主動開放政府的原始數據（Raw Data）的發布，并加快基礎設施來保障公民得以存取和下載利用。政府3.0在實現開放政府伙伴關系行動上起著重要作用。endprint

2013年10月，韓國開放數據的專門法律《公共數據供給與利用促進法》（The Act on the Promotion of the Provision and Use of Public Data）也正式生效，且要求所有政府部門都要遵守該法律來制定年度計劃，并在2016年以前要開始積極主動開放，達到開放60%政府數據的目標。總體來看，在2013-2016年，韓國政府的開放數據在短短4年內增加了3.14倍，數據下載量也增加86倍（見圖1），預計在新版《個人數據保護法》正式實施后，加上陸續開放的政府數據，將加速韓國大數據產業的發展[3]。

2 韓國開放政府數據管理體制

沒有一定的體制推動，開放數據就會遇到巨大威脅。韓國開放政府數據管理體制如圖2所示：

2013年12月，韓國設立開放數據戰略委員會（Open Data Strategy Council，ODSC），是韓國開放數據領域最高決策制定部門，負責審核、協調有關公共數據的重大政策和規劃，并評估這些政策和規劃的執行情況。該部門有34個成員，其中16個成員來自公共部門，另外16個成員來自非公共部門（社會組織、學術界等）。該部門下設開放數據戰略工作小組與開放數據戰略專家小組。2013年，在ODSC的第一次會議上，《公共數據供給和利用促進的基本計劃（2013-2017）》（Basic Plan for the Promotion of the Provision and Promotion of Public Data（2013–2017））得到發布。在2014年4月，ODSC的第二次會議上，《公共數據供給和利用促進的執行計劃》（Execution Plan for the Provision and Promotion）得到通過。根據這一計劃，504種關鍵的公共數據會具有高需求并對社會具有更大影響，因而這些數據將被優先選擇和發布[5]。

2014年，韓國行政內政部（Ministry of Government Administration and Home Affairs ，MOGAHA）改革為內政部（Ministry of the Interior），為開放數據戰略委員會提供資金，負責開放數據的總體規劃、檢查、基礎設施構建，以及開放數據目錄的發布。

開放數據中心（Open Data Center，ODC）是韓國國家信息社會部（National Information Society Agency，NIA）于1987年成立的機構，負責國家信息化的執行以及推進。NIA最初的經費來源主要來自于科學、通訊技術與未來規劃科學部（Ministry of Science，ICT & Future Planning，MSIP）和改組前的MOGAHA這兩個部，是韓國技術領域相關行政法人中唯一接受兩個部資助的機構。其中，MOGAHA資助NIA的目的在于，構建開放政府數據（Open Data）平臺；MSIP資助NIA則主要是大數據中心（Korea Big Data Centre，KBiG）及國家關聯開放數據中心（National Linked Open Data）兩個計劃。ODC是韓國目前最重要的推動開放數據單位，負責協助部門進行公共數據開放及其政策制定，并維護韓國開放數據網站“data.go.kr”。

由于公共數據使用權意識逐漸形成，公民對于公共部門公共數據的釋放越來越重視。為此，韓國政府設置開放數據協調委員會（Open Data Mediation Committee，ODMC），以確保一旦用戶因為使用或申請公共數據而與公共部門產生沖突時，用戶能選擇通過ODMC獲得處理沖突的建議，以尋求有效率的解決方案，而無須經過復雜的行政訴訟程序。ODMC的成員來自不同領域的專家，負責協調因拒絕供給數據或終止提供數據所產生的相關爭議。具體而言，這一協調程序起始于使用者因公共部門拒絕提供或終止提供公共數據而提出協調申請，由ODMC相關人員就申請案件進行調查，并將調查結果提交ODMC。ODMC在進行協調程序前將向用戶和公共部門提出和解建議，如雙方同意和解，那么該案件將會結案，而不會啟動協調程序。若雙方未達成和解，ODMC將啟動協調程序。ODMC將會行使必要程序（如聽證、證據搜集等），并在咨詢專家意見前提供撤回協調程序（促成和解）的機會。若申請人未撤回調解，那么程序將繼續進行。為了達成一致，在ODMC完成決策的15天后，申請人與公共部門雙方均接受協調結果后成立。若協調不成，申請人或公共部門就得通過司法程序或直接放棄。

與開放數據戰略委員會平行的是，各個公共部門都設立公共數據供給專員（Officer in Charge of Providing Public Data）一職，負責公共數據提供等相關事宜。具體而言，其職責包括：公共數據政策執行的整體性調整和支持；公共數據政策執行并將這些政策與部門內其它政策進行關聯和調整；公共數據管理、供給、利用等相關事務和支持；公共數據質量管理；其它與公共數據供給相關的事宜[4]。

韓國開放數據論壇（Open Data Forum Korea）則提供了促進行業、學術、政府等公私合作交流的渠道[4]。

3 韓國政府開放數據管理內容

3.1 開放數據原則

韓國開放數據原則包括：公共部門應力圖讓任何人便捷地利用公共數據，并采取必要措施來擴大公共數據的普遍存取；公共部門應當以公平原則來保障公民存取和利用公共數據；除非有例外情況，否則公共部門不得阻礙公民對那些通過信息通訊技術發布的公共數據進行利用，如限制或阻礙用戶存取；除非有例外情況，否則即使利用者以營利目的來對公共數據進行利用時，公共部門也不得對其進行禁止或限制；利用者在使用公共數據時，應注意不得損害國家安全保障等公共利益與個人權利，而且應當遵守相關法律法規或利用條件中所規定的義務，并按照誠信原則來誠實地使用這些數據[6]。endprint

3.2 開放數據標準

韓國公共數據采用機器可讀格式，并以其它便于用戶存取的各種技術來確保數據可獲取性和可存取性[6]。韓國開放數據平臺data.go.kr提供《開放數據標準指南》（），包括：根據其項目和屬性來對數據目錄進行標準化；數據類型是CSV，JSON，XML Etc的開放格式，不限定于SW格式，而對于HWP和XLS格式的文件，則會被轉換為CSV格式；開放數據命名規則是“提供者+數據名+數據+文件”；“開放數據門戶登記”則是由擁有該數據的部門進行[7]。截止2017年6月25日，韓國開放機構有684個，文件數據有20 737個，開放API有2 364個，STD數據有44個[8]。

3.3 開放數據范圍

《公共數據供給與利用促進法》第2條規定，公共部門應當提供數據庫、電子文件以及公共部門依照各項法令而產生、獲取和管理的電子格式的數據或信息。《公共數據供給與利用促進法》第17條規定，不得開放的數據包括：依照《政務信息披露法》（Official Information Disclosure Act）第9條規定的非公開的數據；受《著作權法》（Copyright Act）及其他法律規定保護第三方權利且依法具有正當理由不得提供授權利用的數據。若必須利用技術來對數據進行分離時，應當將分離部分的數據去除以后來進行數據開放[6]。在韓國數據開放門戶data.go.kr中，可供檢索的數據目錄有16種，包括教育（Education）、土地（Land）、行政（Administration）、財政（Finance）、工業與就業（Industry and Employment）、福利（Welfare）、食物與健康（Food and Health）、文化與旅游（Culture and Tour）、醫療（Medicine）、安全（Safety）、交通（Transportation）、環境與天氣（Environment and Weather）、科學與研究（Science and Research）、農業（Agriculture）、外交（Diplomacy）、法律（Law）。

3.4 開放數據流程

總體來看，韓國數據開放流程分為5步（見圖3）：韓國公共部門依法來盤點數據，以及決定提供利用的數據范圍；將數據盤點結果與決策提供給開放數據戰略委員會檢查是否決策正確；隨著檢查和決策正確后，內政部發布公共通知；各個公共部門在各個部門網站上公告數據目錄；最后，將這些數據在開放數據平臺上進行發布[4]。在這一數據開放流程中，第1步和第2步、第3步取決于每個公共組織負責人的決策，其法律基礎是《公共數據供給與利用促進法》第17條所規定的公共數據供給范圍。

3.5 開放數據許可

韓國開放政府授權條款（Korea Open Government License，KOGL或 Gonggongnuri）使韓國公共部門使用一致且明確的方式進行開放數據，同時盡量減少使用者使用時因規范不清所產生的麻煩[9]。KOGL適用范圍為公共作品（Public Works），可分為公共部門因執行職務所產生的作品和公共部門從第三人中所取得并管理的作品。前者為中央與地方機關與官方法律所定義的公共部門的公務員因執行職務且以部門名義所產生的作品；后者為公共部門從第三人中所取得權利捐贈或貢獻的作品，或是公共部門委托相關研究人員進行研究所產生的作品[10]。KOGL為了便于使用者更易于使用公共作品，設計了四種使用戶能快速得知數據使用的條件與限制的標示，包括：署名許可、署名非商業許可、署名非演繹許可、署名非商業非演繹。為了確保這一許可得到有效應用，韓國政府要求，公共部門應以一般使用者能夠識別的大小，并標示在適當位置，如數據標題旁邊、數據下方或其他使用者容易識別的地方[9]。

4 韓國政府開放數據的特點

4.1 優先開放高價值數據

在信息爆炸的年代，市民更需要的是高價值的數據。過去，政府開放的數據類型常不符合民眾需求，因而韓國內政部在2014年12月底發表了《國家優先開放數據的計劃》（見表1），讓公民自由選擇需要的開放數據類型。當時，韓國政府公布了公民選出的36種希望開放數據的項目，并宣布自2015年起會先開放不動產等10個領域的數據，剩余的26項數據也將陸續放在公共平臺讓公民查詢、使用，最遲會于2017年年底前全面開放。其中，不動產綜合數據、商圈數據、醫療用藥等民生數據優先在2015年開放。另外，開放數據的自由文件格式（Open Format）在2014年占29.5%，并會在2017年達50%[11-12]。

4.2 注重國際合作

韓國政府于2011年加入開放政府伙伴關系（Open Gov Partnership，OGP），承諾將會致力于電子化政府、開放數據以及治理[13]。OGP是一個于2011年9月確立下來的多國倡議，成員至2017年4月5日已達75個國家[14]。最初，OGP有8個創始國：巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國，旨在政府之間形成具體承諾，從而提高透明度，向公民賦權、打擊腐敗、以及利用新技術來加強治理。OGP成員要求政府與公民社會合作來每兩年共同創造一個國家行動計劃，并獨立報告進展。公民社會被OGP用來指政府之外的人和組織，包括非政府組織、企業、學術界、社區團體和公眾。重要的是，OGP并不規定國家應當遵守的標準，而是旨在讓每個國家的政府和公民一起定義自己的改革重點。

2014 年 2 月，韓國首爾加入英國開放數據研究院（Open Data Institute，ODI）網絡Node并與專家合作，協助Saltlux履行傳遞開放數據相關知識的任務，并支持參與推動韓國開放公共數據供給與利用的政府3.0國家計劃[15]。Saltlux為韓國運用語義與大數據統計分析應用技術的著名公司，為世界各地提供數據分析服務。ODI是英國于2012年12月建立的世界上第一個開放數據研究院，主要負責組織和構建開放數據市場[16]。ODI在各地創建Node，以推動地方、國內與國際開放數據的發展。Node致力于推動城市或區域提供專業知識和服務，包含發展與提供培訓開放數據的能力；利用會員和活動連接個人和企業；廣泛宣傳開放數據的相關知識，以及強化開放數據相關標準、工具和流程。Node必須宣示采用ODI憲章與其相關原則與規定，并依其功能可分為學習Node 與網絡Node[17]。endprint

4.3 法律法規的支持

隨著私營部門對公共數據使用需求增加，而當時與公共數據相關的法律（如《內容產業法》和《公部門信息供給指南》）可以協助部分公共部門信息的發布，但所發布的數據量與種類還是非常有限，薄弱的法律基礎無法保障公民使用公共數據的權利，亟需構建完備的法律，促進公民持續取得公共數據并進行再利用[6]。因此，2013年6月，韓國非常迅速地以專法方式制訂《公共數據供給與利用促進法》，奠基韓國數據開放的法制基礎。這部法律的立法目的在于，規定部門管理數據供給及其利用的相關事項，從而有效提升生活質量并促進國民經濟發展。這部法律在幾個方面上非常獨特：將公共數據使用權（Right to Use Public Data）納入法律；使用者可以商業營利使用數據；適用主體包含中央、地方政府以及公共部門；公共數據預先開放；構建公共數據沖突協調機制，以及公務員因數據質量而免責的規定等。

另一方面，大數據時代來臨，開放數據的重要性自然也隨之水漲船高，因而韓國政府在2014年便開始著手準備將2015年起截至2017年的公共部門數據逐步開放給民間企業和個人使用。由于之前制定的《個人數據保護法》已不符合大數據時代的需求，因而在經過韓國內政部和科學、通訊技術與未來規劃科學部等相關部門討論后，隨后發布了新版的《個人數據保護法》。

5 對我國的啟示

5.1 完善開放數據管理體制

從價值鏈的角度來看，政府開放利用涉及創造、整合和組織、處理編輯和包裝、開發和傳播等流程，因而涉及不同政府部門之間關系的協調。當前，我國各類政府信息資源管理機構各自為政，“條塊分割”嚴重。這種分散化在一定程度上可以提高信息商品和信息服務供給的效率，但也導致了“碎片化”的制度結構[18]。由于不具有完善的管理體制，致使因為信息不對稱而增加開放政府數據推進中的交易成本。在信息不對稱的情況下，容易出現囚徒困境。囚徒困境是博弈論中的一個經典案例，意指兩個較為理性的人，由于擔心彼此的背叛而采取不合作策略，最終導致集體行動的無效率[19]。為此，有兩種可行辦法來完善：一是各級設置跨部門的開放數據委員會，由高層領導作為召集人，其他各部門正職或副職擔任委員，對所屬上級單位負責，并指導下級成立二級開放數據委員會。該委員會可為虛擬組織，附屬于例行行政會議之中來進行開放數據事宜的討論與政策制定；二是結合本國國情、文化與組織體制，在各個單位設立開放數據委員會或開放數據推動小組，推動開放數據政策，這個機構由單位最高行政長官負責。在具體職位設置，可以設立首席信息官（Chief Information Officer，CIO）、首席數據官（Chief Data Officer，CDO），負責單位數據搜集、管理、分析、應用等。例如，2017年6月，江蘇首創政務服務首席信息主管（CIO）制度，負責對政務服務數據資源進行整合[20]。

5.2 加強開放數據管理

政府數據的釋放，不僅僅只是將數據公開至特定平臺或網站上，還須在釋放前進行各項準備工作，包括數據的選取、數據隱私的遮蔽處理、數據字段的一致性、數據格式的準備、數據釋放與維護管理、數據再利用的響應以及數據開放的要求等，這都是數據開放所面臨的準備工作，涵蓋開放數據管理的各個維度。因此，政府在推動政府數據開放時，可以制定《開放數據管理要點》，處理好如下方面內容：數據集格式規范、數據集的質量檢驗、政府數據的系統整合、數據開放平臺功能、數據推廣與反饋。以數據格式標準為例，可以參照國際開放數據五星衡量標準，爭取在四星與五星的開放格式之下，達到開放數據之間的彼此關聯，并實現機器自動可讀的目標，也就是語義網的概念。為了確保數據產出的質量，政府在數據準備階段的完善程度是關鍵所在，因而必須確保相關人員在數據準備、數據挑選的能力，確保釋放的數據格式可供再利用，以利用用戶協作來發揮數據的潛在效益。

5.3 優先開放關鍵數據集

通常而言，能夠被用于開放政府數據行動進行分析參考的潛在高價值公共數據集包括：業務數據（商會、公務）、登記、專利和商標數據和公開招標數據庫；地理數據（地址、航空照片、建筑物、地籍、大地網絡、地質、水文地理、地形的數據）；法律數據（國家決策、法院、法律和條約）；氣象數據（氣候數據、模型、天氣預報）；社交數據（各種在經濟學、就業、健康、人口、公共管理上統計數據）；交通數據（交通擁堵數據、公路、公眾運輸和車輛登記數據）。就我國而言，2015年8月19日，國務院常務會議通過《關于促進大數據發展的行動綱要》并指出，提升創業創新活力和社會治理水平，強調優先推動交通、醫療、就業、社保等民生領域政府數據向社會開放[21]。為了進一步釋放數據的價值，有必要加大相關領域的數據開放。具體而言，可以同公眾和社會組織共同決定釋放開放數據集的優先順序。這些新數據集的釋放應該根據公眾的反饋意見來排序，因而每個部門可以利用在線反饋機制（如電子郵件或在線平臺）來對使用者的反饋形成循環。公民可以瀏覽可能開放但尚未被公開可用于下載的數據清單，并且給予反饋，而政府官員則應當針對數據集解釋優先順序的原因。

5.4 加強國際合作

國家開放數據運動推進的路徑是一項制度安排，即這個路徑形成，就有可能表現出路徑依賴。正如保羅·皮爾森（Paul Pierson）所述：“一旦一個國家或地區沿著一條道路發展，那么扭轉和退出的成本非常昂貴。即使存在著另一種選擇，特定的制度安排所筑起的壁壘也將阻礙著初始選擇時非常容易實現的轉換”[22]。為了避免本國的路徑依賴，我國應當參加國際開放數據組織，如《開放數據憲章》、《開放政府合作伙伴關系》等，就開放數據的成功經驗進行交流，實現與其他國家開放數據的關聯。在保證國家利益的前提下，與他國在數據資源、政策、技術等方面達成戰略合作將有助于我國開放數據工作的啟動與推進[23]。另一方面，我國也不能形成“無論國外如何推進，我國緊跟其后”的錯誤思想，因為各個國家國情、文化都各有特色，不能全部同一而論。這就需要立足本國實際，找出最適合我國開放數據的方向與步調來前進，如此才可在亞洲與國際上走向領先。一個可行的辦法是，國家應鮮明闡述我國開放數據目標和路線等，有助于各個政府部門在推進開放數據時明確國家政策走向，從而避免一味觀察國外做法，再來決定如何執行。endprint

5.5 構建和修訂相關法律法規

韓國政府在開放政府數據的推動上，不循其他國家僅以政策方式推動開放數據，或是將開放數據的精神納入現行《政府信息公開法》的作法，而是制定開放數據專門法律《公共數據供給和利用促進法》，將開放數據所涉及的法律問題納入進來，包括開放數據相關機制、流程等，從而提供公共部門與公民得以參考。就我國而言，僅存在行政法規層面的《政府信息公開條例》，沒有上升至法律層面，因而適用廣度和深度都有限，如它的法律地位低于我國的《保密法》和《檔案法》，這會導致公開與保密之間有可能會以保密的法律而優先[24]。更重要的是，這部法規只是停留在信息層面，而沒有上升至數據層面。從不完備法律的角度來看，在政府信息公開走向開放政府數據過程中，這一變革會不斷挑戰那些為解決“老問題”而設計的法律[25]。為此，我國可以借鑒韓國的經驗，制定專門的《開放數據法》，或者將《政府信息公開法》上升至法律層面，成為《政府數據公開法》。

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