比較研究土地經營權抵押的困境與對策

楊曉洋

【摘 要】在“三權分置”政策下，我國大力推進農村土地經營權金融化，盤活農村土地資源。土地經營權抵押是其中的基礎，我國首次推行土地經營權抵押取得初步成效，但農戶在實際進行土地經營權抵押時仍遇到不少困難。其中，以金融機構角度為例，我國現存制度和金融產品與國外相比仍存在一定差距，交易方式、抵押物變現方式等都相對落后。通過研究國外經驗和結合我國實際，我國應當充分發揮村級組織優勢和完善交易信息流動渠道等，助力土地經營權抵押發展。

【關鍵詞】土地經營權；抵押；金融機構；交易；對策

農地金融的核心是土地經營權金融化，而土地經營權金融化的基礎是土地經營權抵押。在2016年，國務院印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分之辦法的意見》，明確提出“三權分置”政策，即農村土地所有權、承包權、經營權三權分置。“一權”拆分為“兩權”，承包權與經營權的分離是我國新一輪土地改革的標志，兩權分離為土地經營權進行抵押、擔保、信托等提供了可能與便利。為了大力推進土地金融化發展，我國不但在全國范圍內積極開展“土地確權”工作，并設計相關法規政策、配套制度等來促進經營權抵押。然而，雖然政府在政策層面上大力推動土地經營權抵押，但農戶在實際進行經營權抵押時，仍遇到不少許多困難，包括來自金融機構的阻力。

一、金融機構不愿開展土地經營權抵押的原因分析

在實踐中，相比政策對土地經營權抵押的大力支持，我國金融機構明顯未對促進經營權抵押做好充分的準備。例如，在農村土地流轉率達95%以上在四川省邛崍峽市冉義鎮，當地農村土地經營權抵押面臨著機構接受農地經營權抵押貸款意愿小的困難。以金融機構自身角度考慮，金融機構不愿意接受土地經營權抵押的原因有如下三點。

（一）農村土地經營權抵押貸款交易成本高，利潤低

首先，我國農村人口平均素質相對較低，農村地區金融發展緩慢，農民對金融政策、金融活動參與方式等了解較少，同時我國農地較為分散，每個農戶僅有面積較小而且零散的土地。為了使農戶獲取基本抵押知識和了解抵押信息，金融機構必須花費大量時間、精力以達成交易，且農地分散，金融機構需要多次單獨與各位農戶談判，更增加了交易成本。其次，農戶利用經營權抵押貸款，所得資金主要用于農業生產。農業生產帶來的經濟增加值遠遠小于第二、三產業帶來的經濟增加值，而且農業生產對天氣、地力等自然因素依賴性較強，農戶收入不穩定。因此，金融機構對農戶抵押貸款進行信用評級和信用甄別的流程更加嚴格、繁瑣，交易成本大大增加。

（二）農村土地經營權處置變現困難

農戶一旦不能按時還貸，金融機構將獲得相應的土地經營權，金融機構自身無法直接對土地行使經營權，金融機構需要以出租、出售等各種方式“經營”土地，以此彌補損失。但是，土地經營權具有特殊性，其只能轉讓給有意向且有能力經營土地的人，而且具有較強的地域性。一般情況下，只有當地的農戶或企業會接受該土地經營權，這使土地經營權變現的對象范圍非常狹窄。另外我國大部分地區尚未設立土地交易所、土地流轉中心等信息交流平臺，信息缺乏使土地經營權變現更加困難。

二、土地經營權抵押的國外經驗

（一）德國模式

德國是世界上最早實行土地金融制度的國家，在1770年，德國成立了第一個土地抵押信用合作社。目前，土地抵押貸款是農民可利用的主要長期信用工具，土地抵押信用合作社成為服務于土地改革運動的長期金融機構。德國土地抵押制度運作具有“自上而下”的特點，一是具有抵押土地意愿的農民組成一個土地抵押信用合作社，同時把土地作為抵押物交給土地抵押信用合作社；二是合作社獲取農民土地后，在該土地上設立擔保，對外發行土地抵押債券；三是信用社把發行債券得到的資金以發放貸款的形式發放給農民。后來，各地土地抵押信用合作社又聯合起來成立聯合合作銀行，統一在全國開展業務。發行土地債券的方式可以使信用社和銀行從證券市場上獲取資金，自給自足，不必依賴政府的資金支持。由此可見，德國土地抵押融資的關鍵是抵押與證券的合作，得益于德國成熟的證券市場機制。

（二）日本模式

日本采用三層級的農地金融組織形式。首先，農戶以土地入股，加入基層信用合作社，然后，各合作社入股府縣的信用聯合會，最后，聯合會入股加入中央的金融公庫。這一模式運作的核心是基層信用合作社，社員申請農地抵押貸款時免擔保，直接從基層信用合作社中獲得農地抵押款，合作社自身也不盈利，但可從政府獲得補貼。在資金來源方面，主要是郵政儲蓄存款。另外，日本還建立了包括“農業信用保險機制”、“農業災害預防機制”、“存款保險機制”等農地金融風險控制機制。

三、我國發展土地經營權抵押的啟示與對策

（一）發揮村級組織力量，降低交易成本

我國農村土地較為分散，每個農戶都持有一小塊土地，如果每一戶都單獨與金融機構建立交易關系，每一次交易都會產生交通成本、評估成本、談判成本等，這無疑讓交易成本大大增加。對交易雙方而言，降低交易成本，可以促進交易并增加利潤。我國有村民委員會等村集體組織，在村內可以由村集體組織收集農民土地抵押信息，把農民的土地集中起來再統一與金融機構談判。由村集體代表談判的方式有許多好處：一是減少交易成本，二是增強談判能力，由村集體代表談判可以增加談判力量，三是增加土地價值，分散的土地利用能力小，大面積且整塊的土地利用能力強，可進行機械化生產，從而使土地價值增加。所以，集合整個村的土地資源，統一管理與談判，可降低交易成本和獲取更多融資。

（二）建立并完善信息交流平臺，拓展土地經營權變現出路

從國外經驗來看，國外土地金融繁榮發展的原因之一是交易信息充分。無論是德國的土地抵押信用合作社，還是日本的基層信用合作社，這些合作社都起到把土地流轉信息集中，并統一向外發放的作用。這為有土地抵押意愿的農戶與外界資源提供了一個有效的交易平臺。在我國，大部分地區尚未設立土地交易信息交易平臺，大部分有土地流轉意愿的農民因為交易信息匱乏而導致無法順利交易，信息不充分是我國土地金融發展緩慢的原因之一。為了發展土地金融，我國政府應當主導或倡導建立土地信息交易所、交易中心或其他交易中介。交易信息充分，金融機構把土地經營權變現的渠道更多、更加靈活，降低了金融機構的交易成本。另外根據德國、日本的成功經驗，結合我國實際情況，開發多種與土地抵押相關的金融產品，豐富土地經營權的變現渠道，使金融機構有獨立的專門用于土地抵押貸款的資金來源，從而使土地經營權抵押可以順利進行并可長期持續。

【參考文獻】

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