遙感衛星領域政府和社會資本合作模式研究

盧曉軍 （中國國際工程咨詢公司）

遙感衛星領域政府和社會資本合作模式研究

Study on the PPP Model for Remote-sensing Satellite

盧曉軍 （中國國際工程咨詢公司）

《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》明確提出，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用，鼓勵民間資本研制、發射和運營商業遙感衛星，提供市場化、專業化服務。本文分析了美國、法國、德國、加拿大等國的遙感衛星商業化發展的思路和方法，結合政策性文件，梳理了鼓勵和引導社會投資開展遙感衛星領域政府和社會資本合作（PPP）建設的思路與方法。

1 引言

政府和社會資本合作（Public Private Partnership，PPP）模式是指公共部門與私人部門之間，為提供社會公共產品和公共服務而開展的一種全過程、長時期的合作。中國國家發展和改革委員會、財政部相繼出臺《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》等政策性文件，鼓勵和引導社會投資利用政府和社會資本合作模式開展國家基礎設施建設。

近年來，我國遙感衛星應用由行業化應用向大眾化應用發展，衛星遙感應用產業顯示出勃勃生機，國家也將出臺積極開放的數據政策，培育擴大應用范圍，促進衛星遙感數據的商業化發展。2015年我國衛星應用產業規模超2000億元，國產衛星數據與服務已廣泛應用于資源環境、城市管理、安全保障、防災減災、旅游交通、民生關愛、文化教育、大眾消費等眾多行業和領域，成為國民經濟發展的重要推動力。在目前應用水平和商業化發展程度都較低的遙感衛星領域，已有北京二十一世紀公司、長光衛星技術有限公司、中國四維測繪技術有限公司等采用商業化投資與運作模式，發射或計劃發射商業遙感衛星，初步具備了衛星運營、遙感數據處理與增值服務能力。

在此基礎上，推廣運用政府和社會資本合作模式，可以拓寬空間基礎設施建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，進一步促進政府的市場監管和公共服務職能與社會資本的管理效率和技術創新動力有機結合，提高公共服務的效率與質量。

2 遙感衛星產業發展情況

天基對地觀測市場是衛星市場的重要組成部分，隨著云計算、大數據等新一代信息技術在對地觀測數據領域的應用與創新，該市場發展日漸活躍，產業規模保持穩步增長。

2016年全球在軌衛星占比一覽

2017年6月，美國衛星產業協會（SIA）公布了2017年《衛星產業狀況報告》。截至2016年底，全球所有在軌運行衛星共1459顆，從數量上看，遙感衛星占比為19%。

2016年全球衛星產業總收入為2605億美元，其中衛星服務業總收入為1277億美元，在衛星產業總收入中的份額最高。全球衛星產業產值從2007年的1220億美元到2016年的2605億美元，10年間增長約2倍。2016年，全球遙感衛星市場業務收入約為20億美元，同比增長率為11%。

當前，全球對地觀測市場正處于由傳統市場向新興市場轉型階段，更加強調開放、創新和商業化發展，遙感衛星數據價格持續下降，大量高分辨率遙感衛星項目不斷進入市場，優于1m的高分辨率光學遙感衛星數據成為市場主流，占據了65%以上的市場份額，優于1m的高精度SAR數據應用越來越多，占據了約15%的市場份額。

根據中國資源衛星應用中心發布的數據，近幾年我國每年優于2.5m分辨率的衛星原始數據采購規模超過5億元人民幣，每年保持約8%的增長率。其中，國外數據約占75%市場份額，國內數據約占25%市場份額，優于1m的高分辨率衛星數據基本被國外遙感衛星數據壟斷。

3 國外遙感衛星商業化發展思路與方法

從國際航天發展趨勢看，以應用為導向，軍、民、商結合發展航天，已成為世界各主要航天國家重要共識和一致行動。美國、歐盟通過不斷完善空間政策，采用社會資本參與為主、政府投資引導為輔的發展模式，大力推動空間活動與應用的商業化、產業化發展，一般有政府大訂單采購服務和政府和社會資本合作兩種模式。

美國、法國：政府大訂單采購服務模式

美國多次以預付費方式支持商業遙感衛星公司投資建設新型衛星，政府既在衛星研制和發射方面給與指導和幫助，又是衛星運營的優先滿足方和最大用戶。美國2003年實施“清晰視景”（ClearView）計劃，授予數字地球公司（DigitalGlobe）和空間成像公司（Space Imaging）總額為5億美元的數據采購合同；2004年，美國政府實施“未來視景”（NextView）計劃，分別授予數字地球公司和軌道圖像公司（Orbimage）5億美元和4.35億美元的數據采購合同；2010年，美國政府批準了新一代“增強視景”（EnchancedView）國家觀測計劃，由美國國家地理空間情報局（NGA）與美國商業公司簽約，在未來10年采購高達73億美元的高分辨率衛星影像，授予地球眼公司（GeoEye）總額為38億美元數據采購和衛星研制合同，授予數字地球公司總額為35.5億美元數據采購合同，為美國商業遙感衛星良好運營打下了堅實基礎。以數字地球公司為例，其2011年總收入3.365億美元，其中77%收入均來自美國國防和政府用戶，2009年和2010年比例更高，分別為81.9%和78.3%。

法國國家空間研究中心（CNES）聯合法國國家地理研究所和航天制造商于1982年創建了視寶公司（Spot Image），主要提供衛星圖像和地理信息專業服務。從1982年開始，法國政府啟動了SPOT系列1-5號衛星的研制，視寶公司負責運營管理，提供圖像產品和信息服務。在此后很長一段時間內，視寶公司都是一個半官方的商業公司，不需要承擔衛星制造與發射的巨額費用，投入成本不高，主要服務客戶是歐洲及歐洲以外的政府和國防用戶。2008年之后，視寶公司逐漸可以自主盈利后，才自行投資建造并發射SPOT-6和SPOT-7衛星。至今為止，視寶公司每年仍從法國國家空間研究中心獲得約1.5億歐元的衛星運行補貼費用，其70%以上營業收入來自國防和政府用戶。

德國、加拿大：公私伙伴合營模式

RapidEye公司是德國航空航天中心（DLR）支持的一家公司，該公司采用公私伙伴合營模式運營，其中20%的資金來自于德國航空航天中心和歐洲發展基金（ERDF）的財務資助，80%的資金來自于私人企業。2008年8月，5顆5m分辨率的RapidEye衛星發射成功，RapidEye公司向市場提供利用RapidEye小衛星星座數據，由于具有較高分辨率、較好利用率和較快重訪周期，在民用市場優勢明顯。

加拿大1995年發射了民用雷達成像衛星雷達衛星-1（RadarSat-1）。1998年，加拿大政府與麥克唐納-德特威勒聯合公司（MDA）通過公私伙伴合營模式啟動雷達衛星-2衛星項目，將其視為實現遙感商業化的階段性嘗試，由社會資本負責衛星遙感數據分發和銷售，以保持雷達衛星數據連續服務，解決市場銷售問題并與政府簽訂數據采購合同。在該合作模式下，加拿大航天局和MDA公司分別投資4億美元和0.9億美元，加拿大航天局承擔了約80%的投入，主要負責衛星研制和發射，MDA公司出資約20%，主要負責衛星管理運行和服務。

4 基于政府和社會資本合作的遙感衛星領域建設思路

根據國外情況分析，遙感衛星公司依靠自身力量完成遙感衛星發射和運營服務的難度很大，商業遙感衛星具備一定的商業運營價值，但經營收費普遍不足以覆蓋投資成本，仍需要政府補貼部分資金或資源實現盈虧平衡，可以定位為準經營項目。依據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，準經營性項目可以通過政府授予經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）等模式推進，建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。

針對準經營性遙感衛星項目，國外一般有政府大訂單采購服務和公私伙伴合營兩種模式。美國、法國主要采取政府采購服務模式；德國、加拿大主要采取公私伙伴合營模式。綜合比對上述兩種方案，考慮到我國遙感產業商業化水平較低，遙感數據政策、政府采購遙感數據服務政策等尚不夠明確，針對我國遙感衛星領域的政府和社會資本合作試點項目，提出以下兩種主要的思路和方法。

一是建設-運營-移交模式。由政府負責衛星系統的研制、建設和發射，由社會資本負責租賃衛星使用權并完成衛星數據產品的分發服務。該模式下，一般由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府。合同期限一般為20～30年。該模式運行程序包括：確立項目階段、招投標、成立項目公司、項目融資、項目建設、項目運營管理和項目移交。

二是建設-擁有-運營模式。由社會資本負責衛星系統的研制、建設、發射和運營服務，由政府通過大訂單采購數據和服務的模式，給予企業經營補助或補貼，扶持遙感產業發展。該模式下，社會資本或項目公司擁有項目所有權，由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責。該模式運行程序包括：確立項目階段、招投標、成立項目公司、項目融資、項目建設和項目運營管理。

毛凌野/本文編輯