我國PPP項目運作模式研究分析

熊 竣 熙

(中國建筑西南設計研究院有限公司，四川 成都 610041)

我國PPP項目運作模式研究分析

熊 竣 熙

(中國建筑西南設計研究院有限公司，四川 成都 610041)

2014年10月，國務院發文提倡推行PPP模式。2015年5月，國務院發文大力推廣PPP模式，財經局與發改委隨后發文跟進推廣PPP相應的運作模式。以此為基礎，深入分析我國PPP運作模式現狀及與國外PPP運作模式的對比，并收集PPP相關數據輔助分析，根據分析結論提出建議。

PPP，運作模式，對比分析

1 概述

2014年10月2日，國務院下發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)，明確規定加強地方政府債務管理，剝離融資平臺公司替政府融資的職能，融資平臺公司不得新增政府債務。

最早采用PPP模式開展公共基礎設施建設源于英國，美國、日本、加拿大等世界發達國家也漸漸廣泛使用該模式，進而將PPP模式推廣至全世界[1]。相對PPP模式早已發展成熟的發達國家，我國的PPP模式尚存許多不完善，在實施方案的運作模式、交易結構、合同體系部分等重要方面都尚待進一步的研究發展。目前，社會各相關企業、高校的學者均對PPP模式展開研究，力圖推動PPP模式在我國的發展[2-4]。在這樣的大環境下，筆者針對PPP實施方案的運作模式這一點展開分析，提出自己的想法和意見。

2 PPP項目運作模式種類

2.1國外常用運作模式

國外常用的PPP運作模式較多，較為被我國熟知的有BT(Bbuild-Transfer)模式、BOT(Build-Operate-Transfer)模式、ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer)模式等。但由于發達國家的PPP模式較為成熟，除了為我國所熟知的幾種模式外，還在廣泛應用由早期的PFI(Private-Finance-Initiative)模式逐漸衍生出的DCMF(Design-Construction-Manage-Finance),BLT(Build-Lease-Transfer),DFBO(Design-Finance-Build-Operate),PUO(Purchase-Upgrade-Operate),DBFO(Design-Build-Finance-Operate),DBOT(Design-Build-Operate-Transfer),LUOT(Lease-Upgrade-Operate-Transfer),PUOT(Purchase-Upgrade-Operate-Transfer),DBMM(Design-Build-Major-Maintenance)等模式。

由于PPP模式在國外被廣泛應用，因此涌現了很多PPP經典案例，例如英法海底隧道項目、泰國的Sky Train地鐵項目、倫敦的道克蘭新城復興等，都是在業界世界聞名的PPP經典項目。

2.2我國常用的運作模式

我國對PPP模式的推廣較晚，現階段所常用的運作模式較少，據財經[2014]113號文和發改投資[2014]2724號文的規定，現主要推廣的PPP操作方式主要有O & M(Operate & Maintenance),MC(Management Contract),BOT(Build-Operate-Transfer),BOO(Build-Own-Operate),TOT(Transfer-Operate-Transfer),ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer),BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)。

3 我國PPP項目運作模式現狀

盡管財政部、發改委發文只推廣幾種操作較為簡單、應用較為廣泛的PPP項目運作模式，但根據實際情況，我國也在逐漸推廣BLMT(Build-Lease-Maintenance-Transfer),DBFOT(Design-Build-Finance-Operate-Transfer),DBFM(Design-Build-Finance-Maintenance)等PPP項目運作模式。

縱觀政府PPP項目庫，絕大多數PPP項目的運作模式均為BOT模式，并沒有因為項目增多而全面展開各種PPP操作模式。以我國發改委與全國工商聯推介的PPP項目為例，項目總數為350，除去合作模式待定的40個項目外，剩余的310個項目中有201個項目都采用BOT模式運作，百分比高達64.84%，見表1。

表1 發改委與工商聯聯合推介PPP項目統計

4 我國PPP項目運作模式問題分析

盡管國內各地都在嘗試PPP合作模式，基于較為熟悉的BOT運作模式的基礎上，逐步推廣其他可行的PPP運作模式，取得了一定的成效，但存在的問題也比較多，例如運作模式單一、民間資本參與度小、法律法規建設不健全、社會信用基礎較差等問題。

4.1法律法規建設不健全

43號文發布以來，國務院、財政部、發改委等相繼出臺了支持PPP模式發展的政策，同時也發文對PPP的操作模式進行了規范，主要是站在地方政府的角度，對地方政府進行約束和規定，但該類政策文件只能作為指導依據，法律地位較低，對全社會PPP合作模式的指導效應不明顯。并且多數文件均為指導意見，只是從框架上對PPP的運作方式進行了規定，缺乏具體的操作細節，可操作性不強。由此，社會資本(尤其是私人資本)依然沒有得到法律層面上的支持，在合作過程中與政府的權利不對等。

4.2社會信用基礎較差

在PPP合作模式中，由于政府權力過大，在項目合作中非常強勢，會出現無法履約合同甚至單方面撕毀合同的情況，社會資本考慮到長遠的合作，只得忍氣吞聲，放棄通過法律的手段解決爭端。例如地方政府為了追求本屆內的政績，大刀闊斧的進行舊城區改造或新區規劃，在吸引社會資本方的時候開出很多優惠政策，但隨后地方政府財政收入不濟或是政府換屆，就很可能出現政府不繼續履行合同的情況。

其次，政府通常也為社會資本的信用所擔憂。某些社會資本為了中標，會不計成本，大幅降低單價，在項目建設過程中提出不合理變更或索賠以賺取利潤。如果政府不同意，社會資本則以拖延工期或降低質量標準進行威脅，由于政府重新尋找社會資本會浪費大量的人力物力，并且并不能保證按原定工期完工，因此政府也會選擇屈服。尤其是對于一些政績工程，工期的要求非常重要。

4.3民間資本參與度小

目前我國的PPP主要集中在環境工程、區域開發、交通工程和市政工程幾大類，由于多數工程耗資大、投資回收期長、回報率較低等因素，加之PPP模式在我國尚處于起步階段，導致參與PPP項目的社會資本大都是國企或央企，因此PPP成為了公有制主體間的一種運作模式，大量的私有社會資本并未被利用起來，民間部門的參與度不高，大多還處于觀望狀態，限制了PPP運作模式多樣化、高效化等方面的發展。

5 提出意見和建議

針對前文中所提到的問題，通過閱讀文獻和對PPP運作模式的研究分析，站在咨詢公司的角度，對國內PPP模式的項目提出以下意見和建議。

5.1完善合同條款

在地方政府和企業合作的過程中，應當著重于完善合同條款，從各方面規定雙方(或多方)的權利、義務，重要的事項在專用條款中作出特別強調(如國際工程項目中，通常在使用FIDIC通用條款的基礎上，再簽訂合同專用條款)，避免因法律的空缺而導致的爭端，造成各方的利益受到損害。

5.2加強“契約精神”

參與的各方應做到：1)自由合意。合作各方當事人都是相對獨立的個體，地位平等，每一方都有充分表達自己意志以及維護自身利益的自由，不受政府強權因素的約束；2)權責對等。在享有權利的同時也承擔著相應的責任，不存在只享有權利的情況，也不存在只承擔責任的情況；3)互助互利。合作各方當事人都必須全面地履行自己承擔的義務，并且一方履約受挫時，他方應積極協作，以盡量減少因履約受挫造成的損失。

5.3吸引民間資本參與

泰國曼谷的Sky Train地鐵項目就是民間資本推進PPP成功的典型代表，盡管項目面臨1997年的亞洲金融風暴，Sky Train項目卻因為民間資本非常多元化的融資方式，不僅挺過了金融風暴，項目還完成得非常成功，這個多元化的融資方式，在Sky Train上表現得淋漓盡致。

6 結論和不足

6.1結論

1)目前參與我國的PPP模式的主要社會資本為“國企”，實則是國有資本。進一步吸引民間私有資本參與才能更大程度上的推進PPP模式的發展，促進PPP運作模式的多樣化；

2)現代PPP模式起源并普遍應用于發達國家，而這些國家的一個共同點為非常遵守合同且具有“契約精神”。相信在我國的PPP合作模式中，各方加強合共管理、遵守合同、加強契約精神，增強自身信用，PPP模式真正地在中國普及開來，達到預期的效果。

6.2不足

1)國內的PPP項目處于起步階段，難以形成大數據，因此絕大部分研究都處于定性階段，因此在必要的時候，需要借助國外的模型和數據；

2)PPP項目受到國家宏觀調控的影響較大，研究者只能從側面因素入手，研究并提出意見，難以為國家級職能機構提出直接有效的意見，且大多數意見都止于表面。例如很多學者提出應盡快完善PPP相關法律，但并非一朝一夕可以完成，也并非幾篇論文可以起到推動作用。

[1] Koen Verhoest, Ole Helby Petersen.政治如何支持公私合營模式發展——20個歐洲國家PPP的政府支持情況評估比較[J].城市交通，2015,13(4)：82-95.

[2] 夏立明，劉晶晶.公共項目建設BLT模式運行機制研究——基于融資租賃視角[J].建筑經濟，2013(10)：24-28.

[3] 馮 珂，王守清.新型城鎮化背景下的PPP產業基金設立及運作模式探析[J].建筑經濟，2013，36(5)：5-8.

[4] 李公祥，尹貽林.城市基礎設施項目PPP模式的運作方式選擇研究[J].北京理工大學學報(社會科學版)，2011，13(1)：50-58.

AnalysisontheoperationmodeofPPPprojectinChina

XiongJunxi

(ChinaSouthwestArchitecturalDesignandResearchInstituteCorp.,Ltd,Chengdu610041,China)

In October 2014, the State Council issued a document to promote PPP model. In May 2015, the State Council issued a document again to encourage the PPP model, the Finance Development and the National Development and Reform Commission subsequently issued documents follow-up to promote the PPP model. Based on this, this paper analyzes the current situation of PPP operation mode in China and compares it with foreign PPP operation mode, and collects PPP related data assistant analysis, and puts forward suggestions according to the analysis conclusion.

PPP, operation model, compare analysis

1009-6825(2017)30-0249-02

2017-08-15

熊竣熙(1990- )，男，助理工程師

TU712

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