金磚國家間安全利益的關聯與安全合作前景

文/王蕾

金磚國家間安全利益的關聯與安全合作前景

文/王蕾

自金磚國家合作啟動以來，重大的合作成果多見于經貿金融領域，包括新開發銀行和應急儲備機制等。但金磚國家的影響力無法也不應僅限于經濟領域。在對于世界多極化所產生的促進作用上，金磚國家合作的意義已然超越了經濟領域，而具有了綜合性的象征指向。正是在這一背景下，安全議程在金磚國家合作中的地位逐漸突顯。

本文聚焦的核心問題在于，目前為止金磚國家間安全合作的實際進展為何仍較滯后，推進金磚國家安全合作的內部阻力何在。即使存在一些推進安全合作的愿望，金磚國家內部共同安全利益基礎的缺失也使這一努力面臨重重困難，本文即著重對此做出分析和解釋。從金磚國家內部存在的既有地緣政治安排來看，中俄印及印度巴西南非對話論壇（IBSA）這兩組三邊關系為金磚國家提供了一定的安全利益關聯，與此同時，這兩組政治安全框架相互間難以融合，且現有政治安全安排難以彌合各國間的安全利益分歧甚至沖突，導致了金磚國家間共同安全利益基礎的缺失。作為上述兩組安全利益框架的唯一交匯點，印度意圖推進的方案更為集中地匯聚了金磚各國在安全利益上的矛盾和問題。本文旨在從共同安全利益的缺失出發，探討推進金磚國家安全合作的途徑。

金磚國家間安全利益的關聯

金磚國家之間存在著一定的安全利益關聯，這主要不是存在于整個金磚國家的框架之下，而是以其中的一些三邊合作（主要是中俄印戰略三角及IBSA）形成的地緣政治安排為依據。而金磚國家間存在的安全利益關聯為金磚合作中安全議題的提出提供了重要基礎。

中俄印的合作框架代表著一種以中亞為中心的歐亞大陸（Eurasia）的地緣政治框架。隨著美國撤出阿富汗并轉移其全球戰略重心，如何維系這三個在該地區都有著重要影響力的大國的合作與平衡，從而為缺乏有效安全管控機制的歐亞大陸中部地區提供公共安全產品，成為了關鍵問題。而近一年來，中俄印三邊合作不僅聚焦于歐亞大陸中部地區這一地緣政治空間，更開始涉及亞太地區更廣闊的范圍。

印度對于中俄印戰略三角關系的態度和需求近年來也發生了微妙的轉變。在阿富汗重建等地區事務仍然占據美國戰略重心的時期，致力于修復對美關系的印度在參加中俄印合作時面臨著在兩者之間進行戰略平衡的難題。而在美國的影響力明顯減弱后，印度則更需要通過與中國、俄羅斯、中亞國家的直接外交接觸來保障其在該地區的利益。更重要的是，印度亟須通過在中俄兩國間拓展戰略空間，影響兩國尤其是俄羅斯對于巴基斯坦的戰略選擇，從而避免在與巴基斯坦的地緣政治利益競爭中落于下風，避免被中俄巴三國同盟排擠出中亞事務，尤其是阿富汗重建事務的決策進程。

金磚國家內部的另一組安全利益關系則系于印度巴西南非對話論壇（IBSA）。盡管這三國分布于三個大洲，但它們仍然建構了一定的地緣戰略邏輯及共同的安全利益需求。一般而言，IBSA聚焦于貿易、發展等議題，安全議題得到的關注則較少。盡管如此，IBSA在安全合作上并非毫無建樹。三國數次在利比亞等全球安全問題上表明共同立場，對于聯合國安理會改革的共同關注更是三國開展合作的重要動因。

更重要的是，在三國的合作框架內已經開展了以“印度巴西南非海上軍事演習”（IBSAMAR）為標志的海洋安全領域合作。這一行動象征著以南非為中間點、連接南大西洋和印度洋的海洋性地緣戰略邏輯的構建。在這一打破了原有區域安排的地緣政治框架中，印度、巴西、南非共享關于南大洋范圍內海洋運輸、能源安全、海洋經濟等方面的利益需求。從全球地緣政治的格局來看，印度洋—南大西洋的地緣政治邏輯是對于北大西洋及歐亞大陸諸多力量的應對，印度、巴西、南非三國共同面臨著這些力量滲透并主導南大西洋的挑戰。除了具體的經貿和能源的利益關聯，印度還意在提升印度洋在世界地緣政治格局中的地位，并為自身作為印度洋主導力量的政治身份建構奠定基礎。

金磚國家間共同安全利益基礎的欠缺

盡管金磚國家內部不乏一些三邊層面上的安全利益關聯，但這些三邊框架中已有的安全合作成果并不能自動轉化為金磚國家安全合作的進程，而這些三邊地緣政治安排中存在的安全利益不一致的情況在金磚國家的層面上卻難以避免，整個金磚國家層面上的安全利益缺乏共同的基礎。中俄印與IBSA所構成的兩個地緣政治安排之間存在著互斥的情況，兩種地緣政治安排內部存在的矛盾和問題在金磚國家安全議程中同樣有所顯現。以下三類安全議題鮮明地展現了這種缺失。

第一，反恐問題。反恐原本是中俄印三邊合作中重點關注的議題之一，但在該議題的探討上，巴西和南非難以與中俄印的地緣政治安排共享關于反恐的利益和需求。出于地理阻隔等因素，巴西面臨的恐怖主義威脅主要來源于南美地區的販毒和跨國犯罪活動。就目前來看，南非主要是作為部分恐怖組織的資金和人員供應鏈上的一環而存在，伊斯蘭極端組織對其實施襲擊的可能性仍然較低。事實上，盡管IBSA在反恐問題曾做出一定表態，但在印度積極于IBSA框架下推動反恐議題的同時，另兩國尤其是南非在打擊恐怖組織上則持較為保留的態度。

即使是在歐亞大陸的地緣政治關系中，印度的反恐議程也面臨著不少壓力和阻礙。已有印度人士注意到，在果阿峰會期間，俄羅斯和中國對于印度反恐主張的支持性表態非常有限。21世紀以來，俄羅斯與巴基斯坦之間的高層互動逐漸增多，兩國在打擊阿富汗地區的恐怖主義和毒品走私上擁有較為一致的目標。鑒于俄巴合作背后的諸多動因，印度難以使俄羅斯完全支持其孤立巴基斯坦的反恐戰略和行動。此外，與《果阿宣言》關于反恐問題的表述相較，同時期“環孟加拉灣多領域經濟技術合作倡議”（BIMSTEC）發表的領導人會晤成果性文件中的相關措辭則顯得較為強烈與激進。但印度在BIMSTEC范圍內的影響力在超越這一地緣范圍的情況下難以發揮，將BIMSTEC引入金磚峰會對于金磚國家決策的影響也非常有限。

第二，國際安全治理機制問題。金磚國家內部關于聯合國安理會（UNSC）改革議題仍然存在著IBSA集團與另兩國之間的分歧，盡管這種分歧在很大程度上并非代表著既得利益者與尋求改革者之間的沖突。其一，安理會常任理事國的擴員涉及候選成員國的代表性問題。在申請安理會常任理事國席位的過程中，IBSA三國能否以各地區代表國家的身份獲得相應的追隨與支持正是它們在聲言UNSC改革訴求時面臨的重大挑戰。其二，金磚國家關于UNSC改革的態度事關其推動全球秩序變革的基本立場。盡管金磚國家共同尋求改革現有全球治理秩序，但在較短時期內驟然推動UNSC等機制的改革將有可能顛覆整個秩序，而這并不符合與現實秩序已然息息相關的金磚國家的利益，較之IBSA國家，作為聯合國常任理事國的中俄兩國更有意愿和責任來維系和控制其推動秩序改革的步伐。

印度的核供應國集團（NSG）身份這一議題雖被置于金磚國家合作這一多邊層面上進行討論，但其本質仍然是雙邊層面上的會談，雙邊關系的博弈決定著議題的走向和進展。在2016年5月，印度正式向核供應國集團提交關于成為正式成員國的申請，因遭到包括中國和巴西在內的6個國家的反對而失敗。由于無法指望通過美國的施壓和制衡來獲得中國的同意，與中國就NSG成員國身份問題直接開展對話是印度不得不選擇的應對途徑。金磚國家領導人峰會的召開正為印度提供了與中國進行商談的機會，盡管這種討論并不僅限于金磚峰會的場合。

在核不擴散問題上，金磚國家內部存在著更為深刻的矛盾和不確定性。一方面，盡管印度也宣稱支持核不擴散與國際核裁軍的基本目標，但其對待現有國際核不擴散機制的立場與其他金磚國家仍然存在著根本性的差異。另一方面，俄羅斯、巴西、南非則并未拒絕，甚而是支持美印之間的核協議，它們對于印度發展核威懾能力、挑戰國際核不擴散機制的實際立場已在一定程度上偏離了國際核不擴散機制的原則。

第三，海洋安全問題。在印度看來，中俄兩國，尤其是中國在金磚國家中的主導性地位是對于印度戰略自主的外交空間的威脅，IBSA則為印度提供了一個抗衡中國影響力、保證戰略自主空間的平臺。特別是就中印非三角互動關系而言，南非加入金磚國家對于印度而言意味著中國可以通過金磚合作的渠道更多地接觸和影響非洲國家，從而在與印度的對非關系競爭中占據上風；更重要的是，在印度洋這個中印兩國開展對非合作的地理通道中，印度難以保持其主導地位和戰略影響力，需要適應中國影響力日增這一地緣政治新現實。由此，對于印度而言，IBSA獨立性的保持不僅具有提升印度對非關系的意義，更可成為其維系在印度洋地緣秩序中影響力的重要方式，也正是在這種意義上，突顯了印度洋秩序安排的海洋安全合作應當成為IBSA開展合作的重點方向。

中俄印三邊合作中并非完全沒有提及海洋安全問題，但與IBSA相較，其海洋安全議程顯得較為滯后。中俄印三國對于亞太地區海洋權力秩序的認知及立場差異是其關鍵原因所在。在過去的幾年內，中俄兩國曾數次舉行海上聯合軍演，制衡美國對于亞太海洋權力秩序的主導和壟斷是中俄海上聯合軍演的重要意圖。與之相較，作為亞太再平衡戰略要素之一的印度對于美國主導的亞太安全秩序則抱持著積極參與和利用的態度。美國對于印度及印度洋的戰略關注和在其盟友及伙伴國家之間構建的亞太安全網絡為印度戰略目標的實現提供了機遇。面對這一認知及立場差異，即使并非完全倒向美國主導的安全秩序，印度也會在美國與中俄之間采取一種平衡的策略，謹慎對待與中俄的海洋安全合作。

由上述三個安全議題領域中存在的具體分歧可見，金磚國家間共同安全利益基礎的缺失有兩種表現。一是兩個政治安全安排中的某一個共享一定的共同安全利益，而其余兩國與這一三邊的共同利益之間則有所分歧，這主要體現在聯合國安理會改革與海洋安全議題上，也部分地在反恐議題中有所表現。二是一些領域或問題上的安全利益分歧已超越了任何一種現有的政治安全安排，無論是中俄印還是IBSA，都無法哪怕是部分地為各國間的安全利益關聯凝聚共同基礎，對于這些分歧，若僅僅是疊加與整合現有的各組三邊安排及其中的安全利益關聯，無法促使共同的安全利益基礎在金磚國家間形成，這在核不擴散議題及反恐之中的部分具體問題上有著明顯的表現。

金磚國家安全合作的前景

在金磚國家間在共同的安全利益基礎上既有所關聯又有諸多缺失的情況下，未來共同安全利益的構建程度將決定金磚國家安全合作的限度。在上述金磚國家關于各安全議題的分歧與沖突中，部分情況的原因可以被歸結為地緣政治關系及其中的矛盾占據了安全議程的核心地位，而在另外一些事務中，地緣戰略邏輯建構的空白則妨礙了共同利益的發掘。因此，金磚國家安全合作的推進應當針對不同議題，從去地緣政治化或建構地緣戰略邏輯這兩條相異的道路出發。

一方面，對于反恐怖主義和國際安全治理機制這兩項議題而言，去地緣政治化并聚焦于更為深層次的問題，應當成為消除矛盾、推進合作的方向。具體而言，在反恐的議題上，全面而平等地探討各國面臨的區域內外不同來源和形式的恐怖主義威脅，從而綜合地對恐怖主義予以定性并形成應對方案，將有助于金磚國家在反恐議題上突破舊有框架，為全球反恐議程提供創造性的公共產品。在UNSC改革的問題上，相較于IBSA國家能否進入安理會常任理事國之列這一問題，改革過程中UNSC合法性與透明度的保障、改革的限度與速度、候選成員國代表性的來源等，都是更值得金磚國家進行探討并培育共同立場的問題。核不擴散問題同樣如此，無論印度是否將被接受為NSG的正式成員國，國際核不擴散機制的維系或改革都將離不開對于其合法性、約束力、以及提升防止核擴散力度的探索。

另一方面，金磚國家需要將海洋安全問題提上議事日程，這需要從金磚國家間的海洋戰略安排著手，以IBSA所構成的海洋邏輯與中俄有機會合為基礎，拓展金磚國家間海洋戰略的包容性。對于IBSA國家尤其是印度而言，除了IBSA海洋安全框架中所包含的印度洋和南大西洋，太平洋和北冰洋也是其海洋利益所系，建立金磚國家間的海洋戰略安排并非毫無依據。相較于海上聯合軍演，金磚國家開展海洋安全合作的當務之急更在于構建關于海洋安全的共有認知框架，只有訴諸于此，金磚國家才有可能在暫時難以解決的海洋戰略競爭態勢之外逐步拓展合作空間，克服各國間海洋安全利益聯系散漫的現實狀況。

此外還值得注意的是，對于不同的安全議題而言，鑒于構建共有利益認知的空間有所不同，在短時期內達成合作成果的可能性存在著一定的差異。最有可能達成合作成果的領域包括海洋、網絡、太空等全球公域治理領域，對于這些尚缺乏現成的治理規則與體系的領域，以金磚國家為代表的新興區域或全球大國已逐漸認知到承擔國際責任、參與規則制定的必要性。反之，在UNSC改革與核不擴散問題上，金磚各國在這些既有機制中的身份和地位與本國的戰略利益之間存在著緊密的關聯，在這些議題上進行妥協讓步的可能性和空間較小。反恐議題的推進前景則居于兩者之間，是否能夠如前所述化解當前過度聚焦地緣政治關系的狀態、設置一個各國皆有利益關聯的均衡的議程框架，決定著合作成果達成的進度。基于這種可能性上的差異狀況，金磚國家在中短期內應著力在上述較有可能達成成果的領域開展安全合作，以此為突破口帶動金磚國家間共同安全利益基礎的形成，合作難度較大的領域則可被設為中長期的安全合作目標，在共同安全利益基礎逐步加固的情況下，這些領域實現合作的可能性和空間將會得到拓展。

結語

金磚國家安全利益上存在的分歧與各國的外交戰略、國家實力等因素共同導致了各國在推動金磚國家安全合作的力度和方向上有所差異。總體而言，印度是金磚國家中最為積極推動安全合作的國家，中國與俄羅斯的態度相較之下則稍顯謹慎，巴西和南非相對較少就推動金磚國家安全合作的方向主動表達觀點。這種對待金磚安全合作的立場上的差異也是該領域合作進度緩慢的重要原因，而在金磚國家間尋求共同安全利益的意義之一也正在于平衡各國間的立場差距。

盡管共同安全利益基礎的缺失妨礙著金磚國家間安全合作的推進，金磚各國間存在的安全利益競爭與矛盾仍需得到客觀與理性的看待。這些不協調之處不僅是各國戰略安全利益拓展過程中的正常現象，實際上也在某種意義上為金磚國家安全議程的推進提供了動力。

從內部來看，共同安全利益的發掘與安全合作的推進將成為提升金磚國家間凝聚力的有效途徑，而在對外的層面上，金磚國家安全合作將有望為全球安全治理秩序的合理化及效用的提升做出貢獻，并成為金磚國家更為深入地參與全球治理的重要方式。

（作者系復旦大學金磚國家研究中心研究助理；摘自《拉丁美洲研究》2017年第4期）