權威缺失：精準扶貧實踐困境的社會學解釋

文/萬江紅 孫梟雄

權威缺失：精準扶貧實踐困境的社會學解釋

文/萬江紅 孫梟雄

精準扶貧是我國反貧困的新機制。自其提出以后，研究者多關注其“落地”情況，并從不同角度分析和解釋其實踐困境，認為精準扶貧制度設計欠佳、村級組織操作不當、村莊精英俘獲扶貧資源、村民自利性及平均主義文化觀等使之遭遇困境。但這種分析取向無法解釋筆者在實踐中看到的悖論，即花村村委認真執行了精準扶貧、公平地確立了貧困名單，卻不斷被村民質疑，遭到爭貧鬧訪。因此筆者在充分汲取已有研究資源和深入調研的基礎上，引入權威視角，對精準扶貧進行社會學解釋。本研究資料來源于筆者所在的研究團隊于2016年3-4月在我國中部地區花村所進行的田野調查。

權威缺失視角下的精準扶貧：一個社會學解釋維度

何為權威？霍布斯、恩格斯、韋伯、丹尼斯等學者都給予了豐富的論述，一致認為權威是一種對權力的合法化認同。本研究所指的權威是建立在村莊共同價值基礎上，被村民認可的村治主體的權力，這不僅使各項政策高效實施，而且能化解矛盾，減少治理成本。

從中國近代歷史來看，國家政權在不斷下沉，與之伴隨的是村治主體從“士紳”權威到行政權威轉變，也就是韋伯意義上的法理權威的確立，這推動著鄉村社會的縱深變遷，但在其確立過程中也與地方政府發生沖突，阻礙其成為村莊的公共權威。為了順利實現這種轉型，我國于1980年代推行了村民自治制度來實現兩種權威的平穩過渡，取得良好效果。但稅費改革后，農業稅取消，本由“稅”連接的鄉鎮和村委、村委和村民之間的關系相對疏遠，基層政府懸浮，而處于壓力型體制下的鄉鎮政府仍需完成國家下派的任務，鄉鎮政府被迫干預村委選舉，甚至直接指定村干部，將村委半納入或完全納入體制內，但這種非正式運作并未得到國家認可，村治主體在制度上被架空，同時也與村民的關系松散，處于一種尷尬境地，其結果是，農民增加了對中央的認同，而村治主體的權威卻消失了，這在精準扶貧的實踐中得到深刻體現。在對權威界定與我國鄉村權威變遷梳理之后發現，權威是現代村莊治理的主要方面，公共性的行政權威與合法性的公共權威的缺失不僅導致了村治主體角色迷失、村社規則失效、村民利益受損，而且也使整個村莊治理陷入困境，任何一項涉利政策進入村莊都會遭遇困境，精準扶貧也未能幸免。

精準扶貧中的權威缺失表現

精準扶貧政策的直接承擔者是基層政府，而基層政府行為受到整個治理、實踐場域、治理主體的情境選擇等多方面制約。本部分試圖說明花村精準扶貧之所以發生困境，并非因為村治主體本身問題，而是由于村治主體公共權威缺失所導致。筆者將在“國家—社會（社區）”這一分析框架下，從吸納式治理、規模控制、建檔立卡制和權力替代層面來分析精準扶貧中權威缺失的表現。

（一）吸納式治理

新中國成立以來，我國鄉村治理經歷了高度集權的人民公社到分權于社會的村民自治的轉變。20世紀80年代的村民自治制度使村治主體兼具有政務和村務兩種職能，進而也以“代理人和當家人”（徐勇，1997）身份而存在，這不僅使國家和社會相勾連，而且也有助于兩種權威的平緩過渡。但稅費改革后，基層政府和村民的距離疏遠，壓力體制下的鄉鎮政府為了實現責任目標，主動將村治主體非正式納入到其治理體系中，村治主體也主動“被納入”其中，“代理人—當家人”角色逐漸向“代理人”轉變，吸附于鄉鎮政府。據調查，花村村委選舉，趙某和錢某進行了激烈的爭奪，趙某在村外有著豐富的社會資源，錢某在村內有著深厚的人脈基礎，村民支持錢某，而鄉鎮支持趙某，認為具有豐富資源的趙某更適合做代理人，于是干預選舉，4次投票把趙某選出。把村委“當家人”的角色“剝奪”了。

與此同時，村治主體也具有謀利化傾向，當無利可圖時便消極應對。調研發現，花村村治主體權威缺失并非其謀利所致，而是“無利”導致的消極治理的結果。這從花村村委對項目制和精準扶貧的態度中能夠得出。在花村有一個光伏發電項目，總投資85萬，國家出資50萬，村里自籌35萬，村干部調動各方關系“爭資跑項”；而精準扶貧政策在村莊中宣傳卻很缺位。筆者認為項目制對于村治主體和村民而言是一種利益共沾制度，一方面可以改善村莊事務，另一方面村級組織通過正式制度的非正式運作謀得適當利益，其運作是在壓力型體制和利益共享的雙重激勵下進行的，這也就是李祖佩（2016）筆下的“新代理人”機制。而精準扶貧則不同，雖然在資源下鄉、財政轉移支付等層面與項目制類似，但是最根本的區別是，國家直接將資源對接農民，無涉村治主體，村治主體沒有謀利機會，壓力體制下的與“無利”可求的村治主體必然采取消極治理方式，而這種消極治理方式也使其公共權威缺失。

總之，行政吸納和謀利傾向使村治主體正在經歷著“代理人—當家人”向“代理人—當家人—理性人”（理性人指為自己謀利），再向“代理人—理性人”的轉變的，“當家人”這一層角色缺失了，基于共同價值的村莊主體性也隨之消散，村莊權威也缺失了，當精準扶貧注入村莊中時，村民對其操作的不信任、困境頻出也就順理成章了。

（二）規模控制

規?？刂剖菄乙罁毨丝诨鶖导叭司畹褪杖胨龀龅呢毨б幠ｎA測，進而在各縣逐級分解，但是預測出的規模也帶來了消極后果。一些學者認為規?？刂茣a生規模排斥，把真正貧困人口排除在幫扶之外（左停、楊雨鑫，2015），且家庭收入本身很難精確度量，所以規模控制還導致了邊緣貧困戶的猜忌和不滿。2014年，花村按照當地3500元/（人·年）的標準，嚴格確定了一份具有54戶的貧困名單，但是2015年街道政策變動，要求縮減到30戶，村委依照貧困排序刪除24戶，而這一變動使村中矛盾全面激化，爭貧鬧訪頻發，影響了村莊正常事務。顯然，花村承擔了規?？刂苹蛏霞壵咦儎拥暮蠊鼮樯羁痰氖谴逯沃黧w沒有能力去化解這種消極后果而實現政策的“軟著陸”。面對政府壓力和村民的沖擊，村治主體被迫采取的策略行為是“推”，用“找上面”、“到上面鬧”來推卸，通過對“鬧”的轉嫁來獲得片刻喘息機會。街道出于維穩考慮，不得不將名單又增加至50戶，但這一行為又帶了新一輪的爭貧鬧訪，陷入惡性循環?？傊?，在“規?？刂啤麊巫儎印逦D嫁—名單再變”的過程中，帶動的不僅僅是貧民，而是整個村莊，村治主體從村民中脫離出來，成為既不被體制合法接納，又不被村民容納的外殼，甚至成了村民發泄怨氣的“出氣筒”，公共權威也就無從談起。

（三）建檔立卡

所謂扶貧建檔立卡制，是指各地方政府依據《扶貧開發建立檔案卡工作方案》，為每一個貧困者建立檔案卡的制度。研究者認為稅費改革后，村莊治理由村務轉向了政務，文牘化和形式化的治理方式既未實現規則之治，又失去簡約治理的內涵，最終造成困境（歐陽靜，2010；魏小換，2013）。在花村調研，筆者總能看到貧困戶一邊拿出來檔案袋，一邊抱怨的現象，有的村民甚至不知道上面寫著什么。也就是說，建檔立卡在基層推行中使村民產生了消極情緒，遭到變相抵制。筆者在調研歸納基礎上認為原因有三，第一，農民生活是一個“大概數”，而填寫檔案卡需要精確核算，這增加了其負擔；第二，填表給不識字的老人增加了困難，即使村委代填，這對其也成了擺設；第三，村民普遍認為檔案徒具形式，且浪費資源。概言之，文牘化的治理方式使村民糾結于計算、填表等形式中，也正是在這些形式中，村民不滿情緒增加，村治主體便成為其傾瀉對象。而對于地方政府（除村委）而言，也恰恰是檔案卡制度使其扶貧工作具有量化可能，于是地方政府將之視為一項新的政績工程，進而開展“書面脫貧”、“文本脫貧”，開展“扶貧競標賽”。夾在地方政府和村民間的村委卻進退維谷，一方面需要直面上級壓力，另一方面有必須依照扶貧制度建檔立卡，再一方面又要忍受村民對文牘化、形式化的不滿情緒，村委處于尷尬境地。

總之，國家通過建檔立卡旨在實現精準幫扶、精準管理和精準監督，其初衷是增加農民福祉，但是文牘化、形式化的治理方式卻和農民生活“水土不服”，繁瑣的檔案資料使生活取向、“方便取向”、“大概”取向的農民產生了消極、不滿乃至抵抗情緒，反倒增加了他們的負擔，而國家卻不知情。與此相反，建檔立卡制卻為地方政府（除村委）提供了一套突現政績的新方式，即書面脫貧。而作為扶貧第一實踐者的村委卻陷入既要按章辦事，又要承接上級壓力，還要承受來自村民的不滿情緒的“三角壓力”中，于是索性應付。這樣就形成了國家盡力、農民費力、村委應付的困境格局，村治主體的權威也在這種困境格局中逐漸消失，精準扶貧也就陷入困境了。

（四）權力替代

權力替代是衡量權威缺失的重要指標，本研究中所講的權力替代是指在村莊治理中，村治主體主動退出，駐隊干部替代村委成為治理主體的現象。在我國政權下沉的現代化治理體制建設中，監督、限制或取代村治主體部分權力是我國政權建設的基本邏輯，但這使村治主體在村莊治理中更為無力。這一現象在精準扶貧中得到充分體現。國家為了高效實行精準扶貧，2014年制定了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，要求建立干部駐村幫扶工作制度，即從省市區分別向貧困村派駐幫扶工作隊。依據要求，花村所在街道下派了一個扶貧小組，扶貧隊長在該村擔任名義村委書記。駐村干部發揮了一定效果，如修碎石路、塘堰改造、利用閑散勞動力等，但村干部將其視為上級，村中很多事物要事先和駐村干部商量，甚至要他們直接拍板，駐村干部部分取代了村委職能。在訪談中，能隱約感到村干部對駐村干部的不滿，面對村民的爭貧鬧訪，村委索性“踢皮球”，將工作推給駐村干部，始終用“做不了主”、“找干部”來回絕。

同時，村民也將駐村干部視為新的權威代表，扶貧工作隊的實踐結果就是增加村民對中央的認同，而排斥了村委，即“國家排斥了村治主體”。但另一層面，村民對新權力的認同并非基于共同價值，而是村民找到了一個可以壓制村委、為自己“主持公道”的代表，駐村干部被村民工具性利用了?？傊v村干部對村委的實質替代，村民對其的工具性利用使村治主體權威進一步喪失，精準扶貧困難重重。

概言之，吸納治理、規?？刂?、建檔立卡與權力替代都加劇了村治主體權威缺失，進而導致精準扶貧實踐困境。更深層次上講，政權下沉的現代化制度建設看似拉近了國家與農民的關系，實則增加了治理成本，國家與社會無法順利銜接。

精準扶貧中的權威缺失后果

公共權威的缺失成為型塑村治實踐形態的新變量，這個變量產生于國家權力向村莊蔓延而忽略村治主體公共權威建立的過程中，也產生于國家直面農村社會的努力中，但卻帶來了制度預期外的后果，不僅精準扶貧面臨困境，村莊治理也陷入窘境。在花村，精準扶貧中權威缺失的后果便是貧民爭貧鬧訪和村民怨氣橫生。

第一，貧民爭貧鬧訪。爭貧鬧訪是精準扶貧中公共權威缺失的后果之一，花村貧民通過謾罵、毆打、鬧訪等方式爭奪貧困戶資格。筆者這里不關心“為什么爭”，而關心其“為什么敢爭”的問題，認為村民的爭除了自利性、不公平感以外，還有對村治主體權威的蔑視。更深層次而言，爭貧是村民對村治主體被吸納到行政體制中而失去“當家人”主體地位的反抗。而爭貧鬧訪之所以有效，則是基于村民和村委間相異的但卻相契合的邏輯。在村民看來，村治主體沒有合法性，但相信其背后是公正的國家，國家是為農民做主的，當他們認為自己遭受了不公正待遇時，便通過“激活”國家來尋求公平；而對于村治主體而言，它并不是迫于壓力而做出妥協，而恰恰是通過村民鬧訪來使其獲得“許諾權”，換言之，作為形式上不隸屬于行政體系但實質上已經被納入其中的村委而言，只有通過上級允許才能對村莊事務做出決策。這也說明村治主體淪為上級操縱的空殼，也進一步解釋了其在公共權威缺失下的策略治理行為。

第二，村民怨氣橫生。村民怨氣橫生是精準扶貧中權威缺失的另一個后果。調研中，筆者總能感受到村民有諸多怨氣且不斷升級，演變成謾罵、冷眼，甚至想搬離村莊。筆者認為花村村民的怨氣源于無原則、無主體的村委打破了村民心中的公平正義感。村民認為村委不顧村民死活，通過精準扶貧謀利，而村委認為自己盡了責，二者相悖的邏輯致使二者間“氣”越積越深，惡性循環。

結論和探討

重新回到文章開頭提出的問題，即為什么花村村委認真執行了精準扶貧政策，公正地確立貧困名單，卻依舊遭到村民反抗？筆者認為這是國家政權下沉過程中忽視村治主體權威建設的后果。主要原因在于，稅費改革后，基層政府懸浮，村治主體和村民關系松散，村治主體非正式地被吸納到行政體制之內，致使村委處于既沒有體制保障，又與村民疏遠的尷尬境地，村治主體公共權威無法確立；其次，在國家進行政策變動時（如規?？刂频龋?，作為精準扶貧第一實踐者的村委又不得不承擔政策變動所帶來的消極后果，進而使其公共權威陷入窘境；其三，國家為了實現精準幫扶、精準管理和精準監督，實行了建檔立卡等制度，但是文牘化、形式化的治理方式與“方便取向”的農民生活“水土不服”，一方面增加了農民負擔，另一方面也為地方政府（除村委）提供了凸顯政績的新方式，導致書面脫貧、文本脫貧、扶貧錦標賽；與此同時，也使村治主體陷入到既要按章辦事、又要承接上級壓力，還要承受來自村民不滿情緒的三角壓力中，致使村治主體權威進一步缺失；其四，國家為了提高效率下派駐村干部直面農民，這些駐村干部在精準扶貧中替代村治主體進行短暫的村治，村民為此也將其視為新的權力，冷落和旁置村委，村治主體的權威進一步喪失。所有這些，最終導致村民激烈的爭貧鬧訪、怨氣橫生，精準扶貧無法達到預期效果。國家通過行政建設旨在提高治理效率，拉近國家和農民的距離，卻忽視了村治主體公共權威建設，使村治主體發生著從“代理人—當家人”到“代理人—當家人—理性人”，再到“代理人—理性人”的轉變，村治主體成為有名無實的空殼或謀利者，雖然村民對遙遠中央的認同增加了，但是卻不再認可村治主體，國家排斥了村治主體。這不僅增加了治理成本，而且也使村莊治理陷入困境。所以，重新找回村治主體的公共權威，在國家政權建設中注重村治主體公共權威的確立，是實現農村基層治理良好運行的有效途徑。

（作者單位：華中農業大學文法學院社會工作系/農村社會建設與管理研究中心；摘自《華中農業大學學報》2017年第2期；原題為《權威缺失：精準扶貧實踐困境的一個社會學解釋——基于我國中部地區花村的調查》）