封閉社區治理：國際經驗與中國實踐

文/曹海軍 霍偉樺

封閉社區治理：國際經驗與中國實踐

文/曹海軍 霍偉樺

在20世紀最后20余年里，封閉社區逐漸成為在全球范圍內流行的居住空間模式。它不僅廣泛出現在北美洲的美國、加拿大，西歐的英國和大洋洲的澳大利亞等發達國家；也出現在拉丁美洲的阿根廷、巴西，非洲的南非，東南亞的印度、菲律賓和印度尼西亞等發展中國家，以及東亞的韓國和日本。同樣，封閉社區在中國也是相當流行的。在我國社區建設的背景下，封閉社區作為一種獨特的社區類型，在基層政權建設、基層治理和社會公共服務等制度供給方面發揮著巨大的作用，成為中國基層治理和社會治理的基本單元。

國外封閉社區的治理經驗：起源、類型與研究現狀

（一） 封閉社區的現代起源

19世紀末，為應對城市快速工業化并針對富人群體而開發的高檔住宅，如位于美國紐約的塔克西多公園和圣路易斯的私人街道可以被視為現代封閉社區的雛形。二戰以后的六七十年代，一種帶有明顯封閉結構特征的住區模式首先在富有群體和關注隱私的名人圈子里流行起來。隨著社會發展，最終演變成今天的封閉社區。

根據埃文·麥肯齊的研究，封閉社區起源于住宅私有化，私有化住區通常也被稱為共同利益開發項目（CIDs）或共同管理社區（CICs），這是美國住房的主導形式。根據不同類型的產權權屬，即個人財產（土地、別墅或公寓等）與公共財產（街道開放空間、公共設施等）的所有權，CIDs或CICs可以被劃分為三種類型：第一，共有公寓（或稱為共管公寓）；第二，合作式住宅（或稱為眾籌住宅）；第三，統籌社區。

在上述三種分類的基礎上，CIDs或CICs分別形成了性質不同的社區（業主）委員會作為社區自治的管理機構。同時，由于每個社區的差異較大，在公共服務的種類和承擔主體之間不可避免地存在著政策差異。麥肯齊指出CIDs或CICs具有以下五個共同特征：共同所有權、私有土地使用管制、私性政府、總體規劃和安保措施。

（二） 封閉社區的定義與類型劃分

美國社會學家布萊克利和斯奈德認為，封閉社區就是“受限進入的，公共空間通常被私人化了的居民區”。在概念界定的基礎上，他們第一次對封閉社區做了經典的類型學劃分：在生活型社區內，共享的公共空間和文娛場所已經變得私人化，對它們的管理更多的是作為社會要求而不是安全考慮。這些社區反映了“互相排斥的而不是相互包融的共有價值”。相比之下，名望型社區可能會缺少生活型社區共享的便利設施。設置大門的唯一目的就是凸顯居住者的身份并且提高和保護社區內居民的形象和財產。第三類是安全地帶型社區，居民提出安裝大門和路障來保護社區避免受到真正或潛在的威脅。盡管這三類封閉社區本質上是理想狀態的劃分，但實際上它們的區別和特點經常有重疊的部分。

誠然，由于各國的歷史條件、社會經濟等的發展差異，研究者們各自從不同的學科背景和研究角度出發，對封閉社區形態和模式的研究并沒有得出一致結論。

（三） 研究現狀

自20世紀90年代以來，不同領域的學者分別從社會學、建筑學、人文地理、城市規劃、經濟學、心理學、法學等不同學科和角度進行研究。關于封閉社區的研究范圍也從概念、分類和特征，發展和形成機制，以及影響評價等內容，逐步拓展到從城市規劃、社會建設，乃至國家基層政權建構的角度探索其發展規律及影響，并從政府的作用、規劃的應對、市場的引導、社區建設等層面研究探討治理策略。在這一過程中，政治學和公共管理學等學科的作用和影響日益顯現。

目前，西方學術界對封閉社區的研究主要集中在以下幾個議題：（1）封閉社區的形成和發展機制：形成了以全球化與后福特主義、新自由主義公共政策、公共選擇與制度經濟學、社會隔離與社會沖突、文化（權力）與空間為代表的從全球到地方的五種理論研究范式；并由此衍生出一些次級議題，例如安全感與安全性分析、認同感問題、“純化”問題，等等。（2）封閉社區的治理模式與配套措施：“草根民主”與公民社會發育，城市政府與私性政府的關系，社區自治與政府管理的問題，等等。（3）封閉社區與城市空間互動機制：公共空間私有化和碎片化的問題，社會隔離與公平性的問題，階級（階層）和社會整合的問題，民族（種族）融合與隔離的問題，空間隔離與排斥效應及其治理對策，等等。（4）世界各國封閉社區的共性與特性（全球響應與本土特征），以及其他議題。在案例研究的探索過程中，研究者區分了封閉社區發展的三種路徑：自發推動的社民路徑（以歐美為代表）、資本驅動的市場路徑（以拉美為代表）以及自上而下的權力路徑（以中國為代表）。

中國式封閉小區的治理實踐：起源、演化與機制

（一） 舶來物還是歷史傳承？

20世紀50年代初，由于新中國缺乏住區規劃設計的經驗，于是在蘇聯專家的指導下，單位以“大院”的形式成為城市空間結構中的基本單元，同時成為一種內向、自足的集體生產和生活統一體空間。單位本身作為國家的一種基層組織，代表國家進行資源的再分配與人員的管理，是地方政府進行社會控制和社會整合的主要機制。

吊詭的是，城市規劃學的研究者把計劃經濟時期的單位和改革開放以后出現的封閉小區同時看作是封建殘余和“圍墻”情結的產物，幾乎是一邊倒地把形成原因歸結為傳統的儒家倫理或者是封建帝王統治的文化基因。事實上，1950年代初期修建的大多數單位一開始并沒有圍墻；并且，在圍墻出現后，政府也一度發文禁止。“在住房改革啟動之初建成的第一批商品房比如深圳的蓮花小區是沒有圍墻與柵欄的”。因此，單位與封閉小區的“圍墻”不是封建社會的殘余，封閉小區也談不上是單位大院思維模式的延續。作為空間形式存在的單位與封閉小區，是中國共產黨領導下城市治理體系的基本單元，反映的是中國城市組織和社會秩序的變化以及中國社會基層治理的制度變遷。

（二） 概念梳理與實踐演化

中國語境下的小區概念是指城市規劃的居住小區或住宅小區。改革開放以前，國家通過單位—街居制的實施對城市全體社會成員進行控制和整合，達到鞏固政權和控制社會的目的。改革開放以來，街居制職能超載、職責不清、職權有限的制度設計使得街道—居委會無法為國家和社會提供穩定的治理秩序和公共服務，于是黨和政府繼而大力推行社區建設，社區制成為繼街居制之后正在形成的一種基層治理結構。

本文所探討的中國式封閉社區是指在市場經濟體制條件下，由房地產開發商主導新建的，并且由物業管理公司（在最寬泛和普遍意義上）實行門禁式管理的私人商品房居住小區。

（三） 中國式封閉社區形成的動力機制

1. 中國政府的行動策略與政策規制

在住房制度和戶籍制度改革的雙重作用下，社會成員由于獲取社會資源的能力與機會不同而形成社會階層化，這構成了城市社區階層化的前提。城市社區階層化是人們依據自身經濟收入、居住需求、文化品位、住宅市場信息等選擇不同社區，形成同一社區相同或相近階層集中居住的自然流動過程。不同階層在對城市空間資源的競爭與占有過程中通過商品房市場價格機制實現了“階層過濾”，并且由于封閉小區的形式加劇了空間分異、居住隔離和社會分化的程度，形成了所謂的“內部均質、外部差異”。從這個角度來講，封閉小區延續發揮了單位制的社會管理與控制功能，并在一定程度上為整合不斷涌現的新階層提供了便利條件。

除了上述原因以外，封閉小區的興起也受到了政府政策的直接刺激影響。20世紀90年代，針對住區刑事案件頻發，在公安部的倡議下，“各地治保會對已建住區采取封堵路口、建圍墻、修柵欄和設傳達室等措施，在住區建立門禁制度”。

隨后，原建設部印發的《全國優秀管理住宅小區標準》、原建設部房地產業司印發的《全國城市物業管理優秀大廈標準及評分細則》、原建設部修訂的《全國物業管理示范住宅小區（大廈、工業區）標準和評分細則》，以及原建設部、公安部和民政部聯合發文的《關于加強居民住宅區安全防范工作的協作配合切實保障居民居住安全的通知》等政府文件，不斷地提出和重申、加強與細化作為安保措施的居住小區封閉手段。這說明政府在一定程度上是支持并提倡住宅小區的封閉管理模式的，其中對社會治安與穩定因素的考慮是重要原因。在政府宏觀政策規制與微觀行動策略引導的作用下，封閉小區實現了社會管理與社會控制的功能。

2. 封閉社區增長聯盟的市場邏輯

從地方政府的角度來看，政府在整理破碎化土地權屬、拆遷安置、地塊清理、土地出讓等過程中發揮著重要的作用。隨著住房短缺的問題日益顯現，為了改變這一現狀，首先政府允許房地產公司和個人以注資的方式參與住宅建設；其次，在社會主義市場經濟確立的條件下，將公房私有化，已經住在公房里的家庭被鼓勵以補貼價格買下他們所使用的公房，或者以市場價去購買商品房；最后，1997年亞洲金融危機爆發以后，房地產業被認為是國民經濟的新增長點，由此也促進了住房分配制度的市場化和貨幣化改革。

土地管理與使用制度變遷是影響封閉小區產生的另一個重要原因。政府對土地制度進行改革，將土地的使用權和所有權相分離，實行有償、有限期的使用制度。土地制度改革使城市新增土地和轉讓土地進入了批租制的軌道，建立了城市用地自我約束機制和城市土地市場，在很大程度上緩解了城市建設資金短缺的問題。

1993年分稅制實行以后，中央與地方的財政收入比例發生重大變化。地方政府逐漸意識到老城區危房改造項目的潛在利益，并且利用它作為帶動經濟的“增長機器”。從1996年開始，地方政府建立了城市土地儲備制度，目標在于調控城市各類建設用地的需求，確保政府能夠壟斷土地一級市場的供應。

地方政府為封閉小區的產生提供了成片待開發土地作為物質保障，房地產開發商則向地方政府支付高額的土地出讓金獲得土地的使用權。從房地產開發商的角度來看，在高額利潤的刺激下，開發商必然把建設投資集中在商品房項目的開發上，在向城市提供普通類型住房的同時，也大量開發各類高標準商品房，因此也就獲得了建設封閉小區的主動權和優先權。房地產開發商通過提高土地容積率和開發高密度住宅，減少了邊際成本投入，獲得了高額利潤，隨之再投資土地繼續獲利。

在地方政府行政權力的引導和房地產開發商“理性”的市場行為合力作用下，他們彼此構成了封閉社區增長聯盟，也成為封閉社區的供給端和供給側。概言之，中國式封閉社區增長聯盟的市場邏輯可以歸納為：住房市場化→土地管理與使用制度變遷→城市增長聯盟形成→商品房開發模式化→社會階層分化→居住隔離→分類管理→新型封閉小區管理模式形成。

3. 其他影響因素

住房制度改革實現了城市住房的私有化和商品化，中國家庭獲得了住房選擇和遷居自由。這一改革直接導致了城市住房分異，這種分異又集中體現在住房產權和住房消費的差距上。

首先，住房產權導致新的社會階層出現。持房率持續攀升導致了在住房產權上的分層，新的社會階層（有房階層，或稱為“有產者”）由此誕生。過去的住房差距主要體現在居住面積的不同，而現在住房產權上的差距則體現為，商品房和公房之間以及商品房內部的分異。

其次，市場機制導致住房消費的區間和差距被顯著拉大。收入逐漸成為決定家庭居住條件的主要因素。住房選擇、遷居流動和逐漸成熟的住房市場促使中國家庭開始在社會、經濟和空間幾個方面得到篩選和分類，形成了不同階層之間的居住隔離（或階層隔離），最顯著的標志就是以中產階級（或稱為中等收入群體）為主要成員居住的封閉社區逐漸出現。他們共同渴望一種高品質和優越的生活環境：對安全和舒適的追求、對犯罪和陌生人的憂慮、對政府的不信任、尋求私密性的烏托邦家園，這一切共同構成了封閉社區的消費端和需求側。

除了新興業主階層的需求以外，房地產開發商在住宅項目開發的時候刻意標榜“美國精神”，以經濟發達國家的生活為標桿，宣揚歐美高品質先進生活理念。在封閉社區內，開發商構造完善的服務措施，實行精細化管理；物業管理公司也積極向國外“封閉社區”學習先進的管理經驗，配備先進的管理手段和技術。

由于封閉社區的規模和屬性與過去單位制時代的“單位大院”不同，在中國社區建設運動的背景下，國家社會資源配置結構發生重置和變化。地方政府可以將部分公共服務（如垃圾處理、治安、綠化維護等）轉交給私人部門（如房地產開發商、物業管理公司、清潔公司、業主委員會等等），這些私人部門隨即成為地方政府管理和服務封閉社區的代理人，而封閉社區在一定程度上也成為了業主們的私性政府或者是影子政府，這種互動構成中國社會基層治理的秩序構建和制度供給。同時，封閉社區和業主的出現在一定程度上已經打開了一片相對自治的空間，業主們利用各種手段爭取自己的合法權益，反對房地產開發商和物業管理公司的非法和不公正行為。一些學者把這種現象看做公民社會、基層治理、基層民主的雛形，但這些學者同時關注中國的中產階級能否超越自己狹隘的消費者角色和自我利益，對有關社會公平和正義等其它更廣泛話題表達了深遠的憂慮。

當然，封閉社區也帶來了眾多的負面效應，如造成公共空間的私有化，階層之間的居住隔離和社區治理的碎片化，等等。由于大型封閉社區是造成城市道路擁擠和交通堵塞的原因之一，因此打開封閉社區的建議不僅成為社會公眾關心的話題，而且也被納入到政府的政策議程之中。然而由此引發的空間分配正義問題與開放小區的相關法律問題則成為政策推行的現實羈絆。

結論：中美封閉社區治理策略

在后單位制時代下，社區是中國社會基層建設強制性制度變遷的產物，而封閉社區則是“在很大程度上是由政府話語和市場因素掌控的，而政府話語和市場因素在很大程度上又是為地方政府的社會秩序和發展戰略服務的”。在這個過程之中，地方政府、房地產開發商和正在逐漸形成的中產階級都獲得了巨大的體制性空間，并逐步形成了自身的資源汲取、獲得機制和利益表達途徑。從這個角度來看，作為“權力規訓空間”的新產物——封閉社區的產生有其必然性和合理性。在未來可預見的一段時間內，封閉社區的發展依然勢不可擋。如何在加強國家基層政權建設的同時解決封閉社區治理過程中出現的種種問題，將會成為今后中國城市政府面臨的一個不可回避的挑戰。

【曹海軍單位：東北大學文法學院，霍偉樺單位：南開大學周恩來管理學院；摘自《武漢大學學報》（人文科學版）2017年第2期】