從網格化管理到網絡化治理
——走向基層社會治理的新形態

文/秦上人 郁建興

從網格化管理到網絡化治理
——走向基層社會治理的新形態

文/秦上人 郁建興

網格化管理的興起及其限度

“網格”一詞是借鑒電力網的概念而提出的，意為拆分，其優勢在于用戶提交需求的簡潔性和網格響應需求的精準性以及迅捷性。由于城市的先發性，網格化管理首先應用于城市社區，是在保持原有街道和社區管理體制不變的基礎上，將城市社區劃分為若干“網格”單元，配備網格管理人員進行動態巡視，并依靠城市社區信息平臺建立起指揮與監督相分離的一種新型的社區管理模式。網格化管理興起盡管源于數字化信息化管理，但在實際的基層治理過程中，網格化管理在中國實際上成為一種基層新型的行政方式。“網格化管理、組團式服務”是順應城鄉統籌發展新形勢的社會管理創新模式。其基本聚焦單位是家庭，在不改變原來的社區（村）區劃的前提下，力圖填補原來基層社會管理與服務的“空白地帶”，以“尊重傳統、便于管理、促進發展”為原則，因地制宜地從社區（村）的管轄范圍、分布特點、人口數量、居住集散程度、群眾生產生活習慣等特征出發來設計網格。所有居民都被“定位”在單元網格中，按照對等方式統領公共服務資源，組織服務團隊，對網格內的居民提供服務。其運作方式在于，依托統一的數字化管理平臺，把全域行政管理區域劃分成若干網格，設置網格員在單元網格內巡查，及時發現存在的問題，同時設計出一套完整流程形成立案督促處置的程序，明確責任單位，并設定解決這些問題的時間區間。“組團式服務”則是整合公共服務資源對每個網格配以服務團隊。網格化管理興起于城市居住區管理，特點是精細化管理。首先是科學合理劃分社會管理網格并配置相應的人員，然后建立責任機制，依托信息化支持，將“人、地、物、情、事、組織等”維度納入網格設計程序，整合行政與社會資源，并配備考核評價機制。目前，網格化管理已經成為我國基層社會管理的重要模式與管理工具。我國所有的省直轄市和自治區中都有一定級別的地方政府實施了網格化管理。

從社會管理到社會治理，是一種理念先行的轉變，這是源于社會管理的方式具有相對社會治理實際需求的滯后性。隨著合作的興起——任何單一的力量都無法以一己之力應對復雜多樣的公共事務問題，必須明確責任，走向合作。社會治理所替代的是國家權力對基層社會的侵蝕與控制的邏輯。網格化管理在一定程度上誕生于這種針對社會的控制邏輯，并仍然存在這種色彩。

技術管控類事務，如基層的安全治理領域，火災源頭的發現，信息的定位等，這類事務采用網格化管理的效能做得較好。“網格化管理對市政工程方面的處理最有效，但在應對社會單位管理區域的處理上，網格中心只能起到‘發現’作用，督促改正的力度不是很大”。典型的證據是網格化管理的“入格事項”是以基礎服務事項為主。這些工作在網格化管理的模式下實施得較好。但是，對于網格化管理模式而言，治理服務類事務處理就比較薄弱。治理服務類事務是需要多個責任方協調的，牽涉到職責的協作完成的，單個網格員的資源不足以應對問題的解決。如“涉及社會單位以及居民自身原因產生的問題，就難以處理。”網格化“發現”目前做得很好，而“誰來處理”是網格化管理需要重點解決的問題”。

可見，網格化管理運用現代信息技術，對部分基層社區公共物品的供給效率與基本服務信息的掌控能力較強。也就是說，其管控類職能部分較強，但主要是發現部分做得比較好。由于其自身級別低，科層制的傳導功能就難以發揮，雖用“采辦分離”制度暫時緩解這一問題，但并不能解決徹底——因為數據不共享、機構不明確、人員難到位、資源不夠用；其不足在于理念與實質仍是屬地性質。因此，一些需要治理理念與機制來完成的議題，網格化管理的效果就比較有限，停留在管控與管理層次。而且，已有的治理型事務的解決方式，也主要是協調合作的結果。

網格化管理面臨的“能”與“不能”表明，網格化管理定位有術，治理乏能。對治理問題的解決就必須向網絡化治理轉變。目前的網格化管理已經比較完善，這個完善過程也是網格化管理不斷適應基層社會治理需求的自我變革過程，因此，目前的網格化管理已經在一定的程度上具備治理屬性。為深入探究該問題，須對網格化管理與網絡化治理進行辨析。

網格化管理與網絡化治理辨析

首先，二者之間的總體治理思路及其表現存在差別。

網格化管理與網絡化治理本質的區別在于各自指導思維的差異。網格化管理重在管理，其形式是網格化，是一種管理與控制思維；而網絡化治理重在治理，其形式是網絡化，因而是一種治理理論指導下的新的治理模式。

在本質上，網格化體制只是將原來的傳統體制進行信息化、數字化運用，組合具有功能定位、責任到戶的體制模式，所運用的機制與動力主要還是傳統的自上而下的管理機制。網絡化治理，是根據新的治理需求的變化，建立政府與社會之間的伙伴關系，形成政府與社會互助、合作的網絡體系，是成員主體共同參與的一種網絡形態。

在網格化管理形態與網絡化治理形態中，各個行動主體——如國家、政府和社會的角色是不同的。在網格化管理中，政府仍是管理者與控制者，國家與政府仍然是管理活動與治理行為的主要推動者，社會的存在是對政府管理社會工作的一種配合，個人是網格化管理的主要對象，其角色更多地局限于基層管理活動的執行者。在網絡化治理中，政府將不再是基層治理互動的唯一主體，不再是一個管控者，而更多地將扮演一個協調者，社會及社會組織將會是社會治理的重要參與者，不再處于一種被控制的態勢，個人也不局限于社會治理的配合者。相反，社會治理的各個主體將是基層社會治理的主要推動力。

面對中國農業發展的新形勢、行業發展的新趨勢，云天化在服務的轉型升級方面進行了卓有成效的探索，從產品的提供商逐漸轉變為“產品+服務”的綜合服務商。“未來，服務將會被放在企業發展更加重要和突出的位置。簡單來說，服務就是對種植的服務，對農民的服務。”段文瀚表示。

在治理的目標上，網格化管理的目標多是基于維穩的導向，服務是手段，穩定是目的，具有較強的管理情結。而對于網絡化治理而言，治理是手段，效能是目的。在治理方式上，網格化管理主要采用政府控制社會的傳統方法，其主導思想在于國家管控社會。網絡化治理則呼吁提倡政府與社會合作，主導思想在于國家與社會的合作、協商與互動的結果。

從各自的政府模式來看，網格化管理還處于傳統的政府體制環境中，其所在的政府環境還是單部門的碎片化的政府，重條塊，忽視社會系統的整體性特征，官僚制等級比較明顯。而網絡化治理重在政府之間、政府與社會之間的伙伴關系與網絡化關系，其治理的特點是精細化、扁平化，更注重政府的整體性。

其次，二者在具體治理過程方面存在不同之處。

從依賴的動力來看，網格化管理依賴的力量是政府官僚科層制的等級壓力，以及干部任命系統與績效考核機制。因為網格化管理的主要是傳統行政控制方式。而網絡化治理的依賴動力則是政府與社會之間的網絡機制以及公私伙伴關系；在參與的方式上，網格化管理模式下的社會治理過程中，各個參與主體是被動參與，各個社會治理主體多是被動納入管理活動，執行管理活動。在網絡化治理中，各個主體的角色是互動者，其參與治理活動是主動的，表現出較多的自下而上的、自發性的特征。

從推動變革的過程看，網格化管理的變革主體是政府單一主導，而網絡化治理則是社會主體多元參與推動；從權力制度看，網格化管理的權力安排的明顯特點是集權，而網絡化治理的權力安排則是向社會分權；從信任機制來看，在網格化管理模式之下，政府不信任社會，由政府全攬治理資源與權力。在網絡化治理模式下，政府與社會建立了伙伴關系，政府與社會各個參與主體建立了交互網絡機制，同時也是信任機制，從而得以進行合作治理，可以在一定程度上解脫政府的負擔。

在治理的取向上，網格化治理重在內部取向，從內部尋找動力，從內部執行管理活動，并以政府體制內部控制外部社會。而網絡化治理則是外部取向的，其治理的對象是外部社會矛盾，依靠的參與主體是外部的社會組織與團體，其體制機制是外部取向的網絡化機制。而且，從資源的調動來看，從網格化管理到網絡化治理的轉變也是對象資源的內部性到對象資源的外部性的轉變。網格化管理的資源多是取自于內部，具有資源的內部導向性，這往往造成行政與管理資源能耗過大的問題，從而造成社會管理事倍功半的局面，政府資源如人力、物力、財力等入不敷出，難以持續治理。而網絡化治理具有資源的外部導向性，主張社會的自我良性運轉，不是僅依靠政府力量來推動，而是依靠基層社會中的各個參與主體與組織，調動社會力量與社會資源、社會資本共同推進社會治理活動。所以，在資源配置方式上，前者的資源配置方式是依賴原有的權威配置模式，而后者則是政府與社會的交易模式、網絡化機制中各個行動者之間的協商模式。

在政府間關系上，網格化管理模式主要還是依賴于傳統的等級制，而網絡化治理模式下的政府間關系是多向度的、交織性的關系；從聚焦對象來看，網格化管理聚焦的對象主要是屬地，其治理形態屬于靜態管理，而網絡化治理的聚焦對象主要是屬人，其治理形態更多地顧及社會流動性。

因此，網格化管理與網絡化治理會面臨不同的治理情形。網格化管理雖然也實現了事權下放，但是由于自身是資源內部導向的，致使資源不足而往往陷入基層社會治理的困境。雖然通過巨大的成本可以實現對一些問題的“擺平”，但具有不可持續性；網絡化治理也是通過事權下放，但由于自身具有資源的外部導向性，通過網絡關系、政府與社會的伙伴關系實現資源的整合，避免了運用政府單臂之力應對紛繁復雜的基層事務的困境。所以，就網格化管理與網絡化治理的秩序觀而言，前者在于著重對社會秩序的控制性，而后者則更傾向于注重政府、社會之間的合作性導向。

從網格化管理到網絡化治理

推進網格化管理到網絡化治理的轉變，首先需要對目前的網格化管理模式進行“保強補弱”——保留功能，補強不足。

1. 轉變基礎——保留功能

網格化管理模式中的“管理”方面的功能，既可以與網絡化治理的治理功能相互兼容，而且本身也是值得保留的。

網格化管理的目的與定位在于緩釋基層社會矛盾，破解社會治理難題，集約社會處置資源，激活基層社會治理隊伍。通過網格化管理，可充分發揮基層社會組織作用，調動了社會公眾參與社會治理的積極性，引導社區自治組織、社會組織、企事業單位、志愿者等各種社會治理主體參與進來。網格化管理還變革了原來的管理體系，使原來的被動發現問題轉變為主動發現問題。在基層社會治理議程方面，網格化管理實現了從坐等群眾上門到主動上門服務的轉變、事后處理到事前防范的轉變，打破體制分割，實現動態化巡查。

此外，網格化管理還存在著縱向利用充分、橫向協調不足的問題。因為管理思維受制于管理科層體制的僵化，如果級別較低便協調無果。同時，體制內的資源雖得到整合，體制外的資源卻不能有效調動。根據治理的資源依賴力量，在一個開放的社會中，沒有一個主體是自給自足的；包括政府都是嵌入到具體的環境當中通過獲取環境中的資源來維持生存和發展。這就需要進一步推動將網格化管理向網絡化治理的轉變。

2. 轉變路徑——整合提升

網格化管理向網絡化治理的轉變既是一種提升，也是一種變革。目前的網格化管理已經比較完善，在一定程度上已經具備治理屬性。“管理”與“治理”中的各項元素之間不是絕對的是否關系，而是含量與程度的多少問題。在保留好網格化管理本身所具有的功能之后，就可以對網格化管理進行網絡化治理方向的提升了。

首先，是整合功能，建立網絡。大型的國家機構可以逐步利用管理與市場專家與地方以及社會組織建立合作伙伴關系，形成整體的服務運行與治理模式。作為基層社會治理模式的網格化管理，要實現網絡整合，即多網合并、網網整合、網間溝通。在這個階段，實現網絡整合、市場整合、供應鏈整合以及服務團隊整合。如要簡化傳導，從“必須傳達”的規定到網格員“自由裁量”傳導；要實現多網合一，以事定網。防止網絡與網絡之間成為資源與信息孤島，相互隔離，造成資源不流通；要打破網絡界限，統籌調集資源，以網絡為工具。在網絡化治理的進程方面，積極培育參與主體，完善制度規范，勾勒責任體系。這就要建立幾個機制，即多元參與機制、價值共識與合作機制、社會資本與信任機制、利益共享與協調機制。要實現要素下沉、實現治理資源的優化配置。最終實現多網聯動、多元經營。

其次，啟動網絡。網絡化治理的推進要把握整合的原則與路徑。網絡化治理不是沒有核心的治理，也不是沒有政府的治理；相反，國家與政府必須扮演“元治理者”的角色。實施網絡化治理的大致原則在于，設計網絡，連接網絡治理主體，規范主體責任，運作與經營網絡化治理。這就需要放開社會資本，選擇伙伴，建立信任。這要求政府與社會中的各個治理主體建立溝通渠道，促進各個社會治理主體之間的協調與工作鏈接；明確責任，共擔風險；建立激勵機制與監督機制；促進政府工作方式轉變。

再次，從組團式服務向專業化服務轉變。網格化管理對應組團式服務模式，即各個部門雜糅一起而提供服務。而網絡化組織模式正漸漸成為新世紀商業界的基本特征，正在徹底改變公司的組織結構與經營模式。類似地，網絡化模式也將改變政府管理模式，促進社會治理形態的模式轉變。正如網絡對商業的變革要求——競爭中的公司必須建立一個公司網絡，促使網絡中的企業都知道如何通過有效合作創造出獨一無二的、有價值的難以仿效的產品與服務——網絡化治理模式可以讓各個治理主體、政府部門得以解脫，從而投入核心的使命與責任，明確分工，便于服務商開發最優型的、專業化的產品。因此，網絡化整合后的基層社會治理新模式，可以解放責任不清、任務繁雜的各個管控機構，將精力投入到如何提供專業化、個性化的服務上來。

最后，網絡化治理要強調法治化，因為多元的治理主體需要協調和規范。治理能力現代化意味著治理結構網絡化和治理手段法治化。而網絡化治理本身也可能面臨一些問題，如各個主體、網絡目標的一致性問題、監督問題、協調問題。這意味著在網絡化治理過程中需要經營好各個網絡，把握好責任與監督問題，以及合作的結構問題，需要法治調節。

（秦上人系杭州師范大學醫學院講師，郁建興系浙江大學公共管理學院教授；摘自《南京社會科學》2017年第1期）