國家監(jiān)察委員會改革方案之辯正：屬性、職能與職責(zé)定位

文/魏昌東

國家監(jiān)察委員會改革方案之辯正：屬性、職能與職責(zé)定位

文/魏昌東

為避免落入現(xiàn)代化進程中的腐敗“陷阱”，徹底擺脫腐敗治理的困局，我國全面啟動了以反腐體制創(chuàng)新為核心的監(jiān)察委員會制度改革。作為“21世紀中國最為重大的政治體制改革”，監(jiān)察委員會改革迫切需要破解屬性定位、職責(zé)定位與職能的法律資源配置等基礎(chǔ)問題。

國家監(jiān)察委員會屬性定位之理論辨正

監(jiān)察委員會的屬性定位是監(jiān)察體制改革的首要問題。現(xiàn)行改革方案將監(jiān)察委員會的屬性定位為“國家反腐敗工作機構(gòu)”，這一定位是否契合于現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)的定位與職責(zé)要求，值得研究。

（一）現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)的品性選擇與基準定位

1．作為現(xiàn)代公共權(quán)力“第四權(quán)”的監(jiān)察權(quán)。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中創(chuàng)立監(jiān)察權(quán)、建構(gòu)監(jiān)察制度，是人類步入自主發(fā)展階段以來國家治理與社會發(fā)展的一項重要實踐。監(jiān)察制度的有效運行，奠定了監(jiān)察權(quán)“第四權(quán)”的品性。集權(quán)制與民主制是中外國家創(chuàng)設(shè)權(quán)力體系的兩大根基，法律文化與政治基礎(chǔ)的差異，派生出監(jiān)察權(quán)起源的兩大主要范型。19世紀初葉，西方現(xiàn)代監(jiān)察制度在瑞典濫觴后，獨立監(jiān)察權(quán)走上歷史舞臺，成為在傳統(tǒng)議會監(jiān)督之外一項有力的制衡機制，并在發(fā)展中形成了國會監(jiān)察使制度和獨立監(jiān)察權(quán)制度兩大支脈。

2．現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)制度的基本內(nèi)容與定位選擇。國會監(jiān)察使的職能在創(chuàng)立之初僅涉及調(diào)查權(quán)及部分糾舉權(quán)，對行政誤失及怠忽職守一般只有建議改正之權(quán)，并無強制、懲戒及正式制裁的權(quán)力。在監(jiān)察權(quán)擴張的歷史趨勢下，“行政監(jiān)察”始終是監(jiān)察制度的起源與主要功能，從消極面而言，負責(zé)監(jiān)督行政機關(guān)違法失職行為，以達到澄清吏治、肅貪防腐的目的；從積極面而言，可以促進良好行政和行政效率，維持行政正義。獨立監(jiān)察權(quán)制度下的監(jiān)察權(quán)配置與定位，較之于設(shè)定之初已有較大調(diào)整，但“監(jiān)察權(quán)負責(zé)監(jiān)督政府施政及制衡政府權(quán)力，防止政府及官員違法失職”的基本定位，未發(fā)生變化。

（二）監(jiān)察權(quán)屬性與中國監(jiān)察委員會定位之思考

監(jiān)察權(quán)在社會發(fā)展中走出了一條以扼止公權(quán)濫用為起步，以推進權(quán)力善治、權(quán)力維護為使命的成長之路，成為促進現(xiàn)代政府“廉能、善治”的保障機制。監(jiān)察權(quán)屬性定位原理對于我國監(jiān)察委員會改革具有重要借鑒意義：

1．監(jiān)察委員會“國家反腐敗工作機構(gòu)”的定位失準，有待調(diào)整。監(jiān)察委員會改革是中國特色社會主義新型權(quán)力構(gòu)架建設(shè)的積極嘗試。盡管改革動因在于推進國家腐敗治理戰(zhàn)略的需要，但是，若將監(jiān)察委員會定位為單純的“國家反腐敗工作機構(gòu)”，難免存在理論缺陷，表現(xiàn)為：

（1）否定了監(jiān)察委員會的“對事監(jiān)督權(quán)”，造成監(jiān)察權(quán)作用場域退縮、權(quán)力固有屬性變化，造成監(jiān)察權(quán)在公權(quán)力“為權(quán)不為”“為權(quán)不彰”與“為權(quán)低效”時的無能為力。（2）導(dǎo)致監(jiān)察委員會面向選擇失當(dāng)。在權(quán)力的價值系統(tǒng)中，監(jiān)察權(quán)的消極面向是防止政府濫用權(quán)力，制止權(quán)力腐敗運行；而積極面向則在于，促進政府效能，保障人民權(quán)益，實現(xiàn)國家善治。“國家反腐敗工作機構(gòu)”的定位，僅滿足了監(jiān)察權(quán)的消極面向需要，改革成果僅守住了監(jiān)察權(quán)運行的底線，無法實現(xiàn)“兩個面向”的統(tǒng)一。（3）現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)的誕生是對行政權(quán)擴張與腐敗情勢的回應(yīng)，監(jiān)察權(quán)的“第四權(quán)”定位是國家人權(quán)觀念確立與進化的標志，監(jiān)察權(quán)擴張的背后，是從權(quán)力制衡中衍生出權(quán)利保障需求，監(jiān)察權(quán)的終極目的是保障國民權(quán)益。（4）導(dǎo)致監(jiān)察委員會在職能定位上對調(diào)查權(quán)與處置權(quán)的過分倚重，及對監(jiān)督權(quán)資源配置的不足，國家腐敗治理策略并未因監(jiān)察委員會的建立而發(fā)生根本調(diào)整。

2．監(jiān)察委員會改革的目標是激活監(jiān)察權(quán)促進公權(quán)“廉能、善治”的能力。懲戒腐敗、防范權(quán)力怠失，是現(xiàn)代監(jiān)察使制度的直接肇因，強化監(jiān)察權(quán)在促進公權(quán)規(guī)范運行與推進政府治理中的作用，則是監(jiān)察權(quán)的新目標。監(jiān)察委員會作為推進公權(quán)善治的專門機制，對作為其本原職能的“反腐敗”當(dāng)然應(yīng)給予最充分的關(guān)注，但墨守于此，卻不能達至最佳治理效果。當(dāng)下中國的腐敗治理要加速實現(xiàn)“三大轉(zhuǎn)型”。（1）在價值定位上，實現(xiàn)由“反腐敗”向“腐敗治理”的轉(zhuǎn)型。將腐敗治理納入國家治理、社會治理的總系統(tǒng)，全面推進中國“公共權(quán)力進化運動”，建構(gòu)權(quán)力透明、規(guī)范運行的制度體系。（2）在觀念與制度配套上，實現(xiàn)由腐敗懲治向腐敗防范的轉(zhuǎn)型。推進公權(quán)凈化，將對腐敗已然結(jié)果的懲治性處分，轉(zhuǎn)變?yōu)楦瘮≈卫淼恼T因本位導(dǎo)向。（3）在治理范圍上，實現(xiàn)由防范有形、直接腐敗，向防范無形、間接腐敗的轉(zhuǎn)型。調(diào)整國家治理戰(zhàn)略中的“腐敗”定義，將防范一切公權(quán)利益沖突作為腐敗治理戰(zhàn)略的新定位。

國家監(jiān)察委員會職權(quán)定位之理論辨正

監(jiān)察委員會的職權(quán)定位是監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵。現(xiàn)行改革方案對監(jiān)察委員會的職權(quán)定位設(shè)定了“對人監(jiān)察”原則。

（一）監(jiān)察委員會職權(quán)范圍與監(jiān)督途徑改革方案之評價

1．與強化監(jiān)察委員會監(jiān)察職能的改革方向難相吻合

創(chuàng)建監(jiān)察委員會的目標在于，在外延上，整合反腐敗的資源力量，實現(xiàn)反腐敗力量“一體化”，擴大監(jiān)察對象范圍，實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋；在內(nèi)涵上，實現(xiàn)反腐資源的功能再造、機制再造與協(xié)同推進，建立集中、統(tǒng)一、權(quán)威、高效的監(jiān)察體系。從歷史經(jīng)驗和改革目標來看，監(jiān)察委員會改革當(dāng)以增強履職能力為立足點與出發(fā)點，實行增量改革，增加監(jiān)督職能，擴大監(jiān)督渠道應(yīng)當(dāng)成為改革的基本導(dǎo)向。減少監(jiān)察途徑的規(guī)定與改革目標之間難相吻合。

2．回避了中國腐敗治理的首要難點與重大問題

盡管如此，廣州教育也面臨著時代發(fā)展與城市發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，面臨著中國教育普遍問題和廣州教育特殊問題的雙重壓力，面臨著教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和人才成長多樣化的雙重需求。為有效應(yīng)對挑戰(zhàn)、充分滿足需求、穩(wěn)健發(fā)展教育，2011年以來，廣州以“好教育”作為教育的發(fā)展目標與前進方向，不斷挖掘其內(nèi)涵，不斷擴大其外延，不斷尋找好教育的突破口與創(chuàng)生點，不斷將對好教育的思考和實踐推向縱深，廣州教育由此邁上新的臺階，為“辦好人民滿意的教育”交上了一份讓人民滿意的答卷。

中國腐敗治理30年最深刻的教訓(xùn)在于，腐發(fā)于權(quán)、敗發(fā)于首、癌變擴散、久攻難克，面對改革開放進程中行政權(quán)力擴張、滲透至社會管理方方面面的現(xiàn)實，未能采取有效的先置性措施，科學(xué)地建立權(quán)力生成、分配、運行與監(jiān)督的有效機制。將權(quán)力運行的所有程序而非僅僅是結(jié)果透明于權(quán)力體系之外，將權(quán)力制約機制引入權(quán)力體系之中，是攻克“癌中之癌”的關(guān)鍵。監(jiān)察委員會“對事監(jiān)察權(quán)”是破解痼疾的治本之道。通過將外部監(jiān)督權(quán)引入權(quán)力運行過程，形成對權(quán)力與權(quán)力者的有效制約，才能更新“不能腐”與“不敢腐”的基礎(chǔ)，真正塑造與構(gòu)建“不愿腐”的社會文化與環(huán)境。

3．壓縮監(jiān)督職權(quán)將降低監(jiān)察委員會的監(jiān)察效能

（1）“對事監(jiān)督權(quán)”是現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)制度的核心

權(quán)力分配與運行的過程性控制障礙與權(quán)力遭濫用后的發(fā)現(xiàn)障礙，是中國腐敗治理的困局之一。實現(xiàn)對權(quán)力運行的過程性與結(jié)果性控制，將大為提升國家腐敗治理能力。由于尚未建立起全面的權(quán)力系統(tǒng)監(jiān)督機制，目前反腐機關(guān)的案件線索只能通過公眾糾舉、巡視、審計等途徑獲取。廣泛開辟監(jiān)督公權(quán)正當(dāng)運行的通道，必須依靠專司監(jiān)察之責(zé)的獨立機關(guān)，通過強化對公共機構(gòu)行使公權(quán)力的行為、過程與結(jié)果的評估性監(jiān)督，形成“聚光燈”效應(yīng)，促使一切公權(quán)行使者確立敬畏權(quán)力、嚴守規(guī)范運行的意識與觀念。

（2）“對事監(jiān)督權(quán)”是實現(xiàn)“對人監(jiān)督權(quán)”的關(guān)鍵

拓寬公權(quán)濫用、非法行使的發(fā)現(xiàn)渠道，關(guān)鍵是設(shè)定有效的觀測通道，實現(xiàn)公權(quán)的外部化觀察，評估公權(quán)機構(gòu)行使公權(quán)的合規(guī)性與程度、制定的規(guī)范性文件、作出的決策以及所產(chǎn)生的后果的正當(dāng)性，是實現(xiàn)權(quán)力運行的過程性控制基礎(chǔ)。強化“對事監(jiān)督權(quán)”，嚴格管控公權(quán)運行過程與外部監(jiān)督，建立公權(quán)執(zhí)法與效能評估制度體系。

（二）完善監(jiān)察委員會職權(quán)范圍的立法建議

監(jiān)察委員會改革中的職權(quán)范圍設(shè)定，有必要把握三個關(guān)鍵要素：

2．監(jiān)察委員會“對事監(jiān)督權(quán)”必須細化權(quán)力的內(nèi)容：（1）“對事監(jiān)督權(quán)”的對象是各級行政機關(guān)與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)；（2）“對事監(jiān)督權(quán)”的內(nèi)容，包括執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、重大決策監(jiān)督權(quán)與效能監(jiān)督權(quán)。“對事監(jiān)督權(quán)”的核心，是對行政機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)和執(zhí)政黨的決策監(jiān)督權(quán)。“對事監(jiān)督權(quán)”的重點，是對監(jiān)察對象的效能監(jiān)督權(quán)。行政監(jiān)督的重要職能是督促政府工作人員依法行使行政權(quán)力，提高行政效率。效能監(jiān)督是廉潔監(jiān)督的重要評價對象，違背效能原理的權(quán)力行使，可能是權(quán)力腐敗的征兆。

3．監(jiān)察委員會行使“對事監(jiān)督權(quán)”的法律機制設(shè)計。法治原則要求監(jiān)察委員會行使“對事監(jiān)督權(quán)”必須獲得法律授權(quán)，因此有必要在憲法與國家監(jiān)察法中明確相關(guān)內(nèi)容。（1）“對事監(jiān)督權(quán)”的法律職責(zé)，是依法、依紀對同級及下級行政機關(guān)、中國共產(chǎn)黨的機關(guān)公權(quán)履行情況行使全面的監(jiān)察職權(quán)。（2）“對事監(jiān)督權(quán)”的法定范圍，是行政機關(guān)、中國共產(chǎn)黨的機關(guān)因行使國家權(quán)力而作出的決定、規(guī)范性文件及重大決策事項。（3）“對事監(jiān)督權(quán)”的行使方式，是綜合運用事前、事中監(jiān)督，加強文件廉潔性、合法性審查，創(chuàng)設(shè)重點環(huán)節(jié)現(xiàn)場監(jiān)督等方式，建立公權(quán)運行方案合規(guī)報告、運行結(jié)果備案、裁量運行備案、變更公權(quán)行使條件備案等制度。（4）“對事監(jiān)督權(quán)”的保障機制。“對事監(jiān)督權(quán)”依賴于體系化的監(jiān)督制度，必須構(gòu)建公權(quán)運行監(jiān)督“合規(guī)計劃包”（包括經(jīng)監(jiān)察委員會評估的權(quán)力清單、權(quán)力程序清單、權(quán)力負面清單）、“一把手”權(quán)力清單與裁量權(quán)行使規(guī)則制度、公權(quán)運行規(guī)程查閱制度、公權(quán)運行結(jié)果當(dāng)事人、利害關(guān)系人通告與查閱制度。（5）“對事監(jiān)督權(quán)”的后果機制。行政機關(guān)、黨的機關(guān)怠于履行防范權(quán)力腐敗風(fēng)險義務(wù)的，監(jiān)察委員會有權(quán)對其首長行使責(zé)任追究的權(quán)力。對怠于履行監(jiān)察職責(zé)、造成嚴重后果的，監(jiān)察委員會首長應(yīng)依法追責(zé)。

國家監(jiān)察委員會職能定位之理論辨正

（一）監(jiān)督職能是國家監(jiān)察委員會的第一職能

“監(jiān)督、調(diào)查、處置”權(quán)是改革方案所確定的監(jiān)察權(quán)內(nèi)容，其中，監(jiān)督職能是第一職能，其與調(diào)查、處置職能具有明顯的功能差異。腐敗的根本治理，必須確保監(jiān)督職權(quán)處于“優(yōu)先、優(yōu)位、優(yōu)能、優(yōu)勢”地位，判斷監(jiān)察權(quán)真正有效運行的標準，是監(jiān)督職權(quán)的止腐、防腐成效，而非調(diào)查與處置權(quán)的行使狀況。

（二）全面激活國家監(jiān)察委員會監(jiān)督職能的意義

1．切中了腐敗治理深陷困局、重疴難醫(yī)的根源與最大現(xiàn)實。“重懲治、輕防范”“重查處、輕監(jiān)督”“調(diào)查處置權(quán)分散而監(jiān)督權(quán)極弱”，是改革開放以來腐敗治理的教訓(xùn)所在，監(jiān)督權(quán)“低、散、窄、軟、松”，直接導(dǎo)致腐敗紀錄屢被刷新、官員“昨日臺上反腐敗、明日因腐被嚴懲”“大面積、塌方式腐敗”的嚴峻局面。國家應(yīng)將推行監(jiān)察體制改革的目標設(shè)定為提高監(jiān)督權(quán)的運行能力。

2．促進腐敗治理理念由消極治理向積極治理的徹底轉(zhuǎn)型。20世紀80年代以來的中國腐敗治理，因無法觸及腐敗的生成之根，仍屬消極治理主義理念導(dǎo)向下的治理。積極治理主義作為一種全新的腐敗治理理念，核心主旨在于，立基于權(quán)力生成、分配與運行的全過程，建構(gòu)腐敗治理的法律監(jiān)督體系，圍繞權(quán)力的限制、嚴格監(jiān)督下的運行，以及權(quán)力透明與濫用懲治，建構(gòu)起全面、系統(tǒng)的治理體系。

3．促進腐敗治理目標由治標向治本的決定性、根本性轉(zhuǎn)變。將對濫權(quán)者的嚴懲轉(zhuǎn)向?qū)?quán)力濫用的嚴管，由被動控制權(quán)力者轉(zhuǎn)向主動監(jiān)督、透明權(quán)力，是先現(xiàn)代化國家腐敗治理的最大經(jīng)驗。優(yōu)位的監(jiān)督職能、優(yōu)先的監(jiān)督職權(quán)，確保發(fā)揮對權(quán)力的治理功能，實現(xiàn)腐敗治理由治標向治本的轉(zhuǎn)變。治本性腐敗治理的標志是：建立起了權(quán)力正當(dāng)運行的法律機制與規(guī)范體系；動態(tài)的權(quán)力運行監(jiān)督機制與規(guī)范體系；促進了“不能腐”“不愿腐”局面的形成。

（三）激活監(jiān)察委員會監(jiān)督職能的有效路徑

監(jiān)察委員會試點解決了監(jiān)察權(quán)獨立、權(quán)威與體系性不足的問題，廣泛的程序性權(quán)力配置增強了監(jiān)察能力，然而，缺乏有效的監(jiān)督機制，提升監(jiān)督能力只是一句空話。因此，有必要根據(jù)監(jiān)察權(quán)定位，構(gòu)建以確權(quán)、限權(quán)、運行和公權(quán)透明為核心的“一體化”監(jiān)督系統(tǒng)，促進監(jiān)督職能由外在制約向自我約束、自我規(guī)范的轉(zhuǎn)化。

1．實施確權(quán)監(jiān)督，準確勘定公權(quán)的邊界與范圍。啟動并全面開展“權(quán)力勘界行動”，由監(jiān)察委員會主導(dǎo)，責(zé)成所有公權(quán)機關(guān)、執(zhí)政黨機關(guān)查核所獲權(quán)力授權(quán)的法定根據(jù)，對公權(quán)屬性與內(nèi)容，行使主體、條件、程序、裁量權(quán)范圍、責(zé)任后果等進行全面清理。清理中發(fā)現(xiàn)的責(zé)任界限不清、風(fēng)險度高、責(zé)任泛化的問題，由監(jiān)察委員會提請立法機關(guān)、黨的中央機關(guān)進行修正。

2．實施限權(quán)監(jiān)督，強力推行公共權(quán)力“合規(guī)”計劃。監(jiān)督職能的目標，是通過建立有效機制，實現(xiàn)監(jiān)督職能由外部“硬”監(jiān)督向權(quán)力主體自我“軟”監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，以公權(quán)勘界為基礎(chǔ)，根據(jù)權(quán)力屬性，由監(jiān)察委員會責(zé)成公權(quán)機關(guān)依法擬定明確的權(quán)力清單，經(jīng)監(jiān)察委員會監(jiān)督部門合規(guī)審查后，交由公權(quán)機關(guān)行使。監(jiān)察委員會重點行使公權(quán)運行合規(guī)性的評估與檢驗職責(zé)。

3．優(yōu)化運行監(jiān)督，努力確保監(jiān)督的動態(tài)化與實效化。合規(guī)計劃是公共權(quán)力正當(dāng)運行的基本標準。對被監(jiān)督對象履行合規(guī)計劃的情況進行監(jiān)督，是監(jiān)察委員會積極行使職權(quán)的途徑。為優(yōu)化監(jiān)督職能，有必要實現(xiàn)以下幾點：

（1）優(yōu)化合規(guī)監(jiān)督機制，通過合規(guī)計劃自我評估、監(jiān)督機關(guān)評估或第三方評估制度，促進公權(quán)的自我監(jiān)督與自我約束。（2）建立公權(quán)運行第三方評估制度，由獨立第三方對公權(quán)及其行使者的違法行為進行監(jiān)督。（3）建立監(jiān)察委員會與公權(quán)機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布權(quán)力負面清單制度、公權(quán)行使相對人與關(guān)系人權(quán)利告知書制度、公民糾舉制度，擴大監(jiān)督線索來源。（4）建立公權(quán)機關(guān)年度清廉狀況報告制度和重大公共權(quán)力行使事項公示、公告與備案制度。

4．升級行為監(jiān)督，最大限度地監(jiān)督公權(quán)力的行使者，推行最為嚴格的公職人員重大事項報告制度。凡涉及可影響公權(quán)合規(guī)行使、脫逸監(jiān)督、謀取私利的行為，均應(yīng)納入報告范圍。（1）財產(chǎn)申報登記、核驗、查詢與公開制度。所有公權(quán)者對其本人、三代以內(nèi)血親擁有的各類財產(chǎn)進行申報登記；對所申報的財產(chǎn)進行財產(chǎn)合法形成能力申報；建立由國家金融、不動產(chǎn)管理、公司管理、稅收管理與海關(guān)管理等系統(tǒng)聯(lián)合組成的核驗體系；建立不動產(chǎn)管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)查詢匯總制度，向社會公開查詢結(jié)果。（2）公權(quán)者及家庭成員入籍、海外居留、境外投資申報登記制度。（3）國家財政銀行支付制度，規(guī)定由特定銀行或金融機構(gòu)全面監(jiān)管公職者及其家庭成員的一切經(jīng)濟行為。（4）公職者無貨幣交易制度，規(guī)定公職者超過千元的個人公私交易均需通過財政銀行卡進行支付。（5）重大消費報告制度，規(guī)定公權(quán)者及其家庭成員用于購買不動產(chǎn)、交通工具和證券的消費，超過最近三年家庭總收入的需要上報。（6）公職者履行財產(chǎn)申報制度情況納入社會誠信體系制度，懲戒財產(chǎn)申報失信人員。

（作者單位：上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所；摘自《法學(xué)》2017年第3期）