中國復合民主的價值及其優(yōu)化邏輯

文/張明軍 易承志

中國復合民主的價值及其優(yōu)化邏輯

文/張明軍 易承志

民主是人類社會孜孜以求的美好價值和實踐目標。從詞源來看，民主言簡意賅地回答了政治學兩個最為基本的問題：一是權力從哪里來，二是權力到哪里去。盡管民主的詞源涵義簡潔明晰地強調權力在來源上承自人民，但在權力行使上民主往往是多種形式或形態(tài)的復合存在。中國特色社會主義民主作為中國的復合民主既具有民主的一般性，又體現(xiàn)了其特殊性。

中國復合民主的價值

中國復合民主的價值包含幾個方面。

（一）復合民主中的協(xié)商民主消解了民主整體運行的阻力。民主誠然是一種可欲的理想目標，但民主的實踐運行往往并不是一帆風順的，而經常會因為反對遭遇阻力。促進社會主義民主的持續(xù)發(fā)展需要盡量減少民主運行遇到的阻力。票決民主強調偏好簡單匯聚和多數(shù)決定的利益訴求表達和整合方式體現(xiàn)了明顯的剛性，或許比較適合于社會成員利益和觀點分化不大的同質性社會，但對于改革日益深化過程中的轉型社會，由于社會成員的觀念分化、利益分歧和利益沖突疊加在一起，致使票決民主的利益訴求和整合日益出現(xiàn)包容性不足的局限。經由協(xié)商促成的偏好轉換和共識形成，不僅有利于減少社會成員間的利益分歧和利益沖突，擴大其利益共識和利益包容性，從而弱化代議制面對的客觀條件對民主運行帶來的阻力；而且有利于增強社會成員在面對面對話、相互說理中對于他人觀點的理解、包容和由此達成決定的共識，從而克服代議制自身局限性對民主運行帶來的阻力。

（二）復合民主中的票決民主保障了民主的合法性。合法性是任何政治體系維持自身生存和實現(xiàn)不斷發(fā)展的基本前提，而全面充分的合法性則不僅要求應當使政治體系的成員產生和堅持一種認同為正當?shù)男拍?，而且要求這一信念成為一種事實層面的認同。只有這樣，政治體系才能真正獲得合法性，而且合法性才會持久存在。對于民主也是如此，在中國特色社會主義民主所內涵的票決民主和協(xié)商民主兩種形式中，如果說協(xié)商民主通過理性、審慎的協(xié)商促進了成員對彼此的理解和共識的擴大，在此基礎上增強了對決定正當性的認同從而提高了規(guī)范層面的合法性，那么票決民主則在提升經驗層面的合法性上更有優(yōu)勢。在協(xié)商的基礎上，票決將協(xié)商追求的規(guī)范合法性與經驗合法性實現(xiàn)了有機的結合和統(tǒng)一。

（三）協(xié)商與票決的復合彰顯了民主的意義。協(xié)商民主與票決民主的復合，既有力保障了中國特色社會主義民主的品質，也充分彰顯了中國特色社會主義民主的意義。在社會主義民主政治實踐中，協(xié)商民主與票決民主都有廣泛的應用?，F(xiàn)實政治生活中，協(xié)商民主與票決民主相互結合，為人們參與公共事務提供了復合的保障。而現(xiàn)實政治生活中兩種民主形式也各有不同的制度依托。其中，票決民主以人民代表大會制為基本制度載體，協(xié)商民主以政治協(xié)商制度為基本載體。在社會主義民主政治實踐中，協(xié)商與票決的復合，有利于走出傳統(tǒng)民主政治中協(xié)商與投票的脫節(jié)，更好地實現(xiàn)了多數(shù)原則與共識原則、程序合法性與實質合理性、個人理性與公共理性的統(tǒng)一，更好更完整地彰顯了民主的意義。

中國復合民主的特征

中國復合民主是協(xié)商與票決的結合。但此種結合不是1+1=2的簡單銜接，而是協(xié)商之中蘊含著為票決奠定基礎的元素，票決之中又體現(xiàn)協(xié)商成果的價值和意義。兩者有機互動構成了一個統(tǒng)一的整體，彰顯了自身鮮明的特征。

（一）協(xié)商先行，票決跟進。協(xié)商與票決是踐行中國特色社會主義民主的兩種重要形式，兩者不能相互取代。在中國特色社會主義民主政治實踐中，協(xié)商與票決的先后順序是明確的，即協(xié)商先行，票決跟進。倡議主體在對票決結果不明確的情況下，為尋求擴大共識的理性，積極主動地與參與票決的其他主體協(xié)商。此種協(xié)商可稱為主動協(xié)商。實際上，這不僅僅意味著票決在流程上后于協(xié)商，而且意味著如果協(xié)商不能較好地解決分歧，擴大共識，那么票決就有可能暫緩或者推遲至法定的最后期限，以使票決前能夠通過繼續(xù)協(xié)商，消除分歧，形成基本共識。

（二）協(xié)商預期目標的實現(xiàn)程度決定票決的實施及其范圍。協(xié)商民主與票決民主都是保障人們參與公共事務的重要渠道。在中國復合民主的框架內，協(xié)商民主作為民主的一個環(huán)節(jié)一般在票決之前進行，只有通過協(xié)商形成了較廣的共識才進行票決。值得注意的是，這里說的協(xié)商在票決之前進行，并非意味著協(xié)商之后一定立即進行票決，也不意味著在進行一個階段或一次協(xié)商之后就進行票決。而票決究竟是否實施、何時實施以及其在什么范圍內實施，是由協(xié)商預期目標能否實現(xiàn)及其實現(xiàn)程度決定的。一方面，經過協(xié)商形成共識之后，票決應及時跟進。另一方面，對于經過協(xié)商未能達成共識的，如果有法定表決時間，在法定表決時間之前，理應繼續(xù)采用懇談、交流、商議的政治行為；而如果沒有法定表決時間，可以暫緩投票。

（三）協(xié)商具有解決內容的實質功能，票決具有形式的合法性意義。協(xié)商民主和票決民主都是民主的重要表現(xiàn)形式，但兩者的功能和側重點顯然是不同的，其中協(xié)商具有解決內容的實質功能，票決更多具有形式的合法性意義。這是因為，協(xié)商民主強調受到決定影響的主體或其代表通過理性、公開、平等、審慎的協(xié)商、討論、交流，實現(xiàn)偏好轉換和共識的擴大。在這一過程中，主體間各自陳述理由，理性溝通，由不了解到逐漸了解，由不理解到增進理解，分歧逐漸縮小，共識逐漸達成。共識的達成意味著主體間實現(xiàn)了相互理解，形成了公共理性。由于共識是通過深入討論、理性協(xié)商達成的，因而往往體現(xiàn)了利益的包容性、內容的科學性與合理性。這使得協(xié)商結果獲得了一種實質合理性。與協(xié)商民主不同，票決民主強調通過投票表決的方式，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則來達成決定，從而獲得合法性。由此也可以看出，協(xié)商民主與票決民主在功能上有不同的側重點。協(xié)商民主更多彰顯了一種實質合理性的功能，而票決民主則更多體現(xiàn)了一種形式合法性的功能。

中國復合民主運作的實踐及局限

協(xié)商民主和票決民主是中國特色社會主義復合民主的表現(xiàn)形式，在實踐中由協(xié)商民主和票決民主構成的復合民主在多個層面和領域得以快速推進，體現(xiàn)了強勁發(fā)展的活力。然而，中國特色社會主義復合民主在實踐中的運作，尚有一些問題需要進一步的探究和完善。

（一）協(xié)商民主運作的制度化程度需進一步規(guī)范

協(xié)商民主制度化不僅是中國特色社會主義復合民主持續(xù)發(fā)展的內在要求，也是協(xié)商民主地位和功能有效落實的基礎和前提。與制度化對協(xié)商民主地位和功能落實呈現(xiàn)出的重要性還不相稱的是，當前協(xié)商民主的制度化程度依然較低，亟待進一步提升。一是協(xié)商民主的法制建設較為滯后。例如，就協(xié)商民主的內容而言，經濟社會發(fā)展的重大問題和群眾利益相關的實際問題，都是協(xié)商民主的內容，這為推進協(xié)商民主的發(fā)展指明了基本的方向。但哪些屬于經濟社會發(fā)展的重大問題？哪些屬于群眾利益相關的實際問題？尚缺失配套的立法予以較為明確的規(guī)定，導致協(xié)商民主的具體內容缺乏明確的界定。二是協(xié)商民主的程序保障缺失。當前協(xié)商民主實踐中程序還沒有受到足夠的重視，程序保障仍然存在較多的缺失，協(xié)商民主應該包括哪些環(huán)節(jié)？遵循什么樣的流程？環(huán)節(jié)和流程間的先后次序如何？每一個環(huán)節(jié)和流程應該運用什么樣的方式，采取哪些措施？仍然不夠清晰，更未上升為制度性的規(guī)范。此種情勢對于協(xié)商民主的規(guī)范化推進和持續(xù)發(fā)展具有顯著的消極制約作用。

（二）票決民主的內容需要進一步甄別

票決民主是民主的最基本體現(xiàn)形式，更是中國特色社會主義復合民主的重要實現(xiàn)渠道。毋庸置疑，隨著我國改革開放的深入推進，票決民主的形式在實踐中不斷豐富，制度建設也日臻成熟，但從整體和深層分析，票決民主的內容仍然不夠清晰。這主要表現(xiàn)為兩個方面：一是對于票決民主的具體內容仍然不夠明確。例如，對于哪些事項屬于重大事項缺失明確的界定，導致地方對于重大事項沒有具體的制度化標準。同樣，人事決定方面也存在類似的情況，一些重要的人事決定因為界定標準的模糊也被排除在票決的內容之外，而一些非重要的人事任免則被納入票決議程，影響了決策的質量。二是票決內容與前置協(xié)商程序出現(xiàn)分割。一些經由協(xié)商依然分歧較大的重大事項或重要人事任免問題，本應暫緩提交票決，但現(xiàn)實中依然有部分地方領導不顧重大事項或重要人事任免在票決前進行醞釀或討論的要求，在存有重大分歧的情況下強行進行票決，明顯違背了復合式民主的基本精神和原則要求。

（三）協(xié)商與票決互為替代的行為需要漸次改善

近年來，盡管協(xié)商民主和票決民主作為中國復合民主的兩種表現(xiàn)形式都日益受到重視，但協(xié)商民主和票決民主在實踐中卻存在相互混用或替代的問題。這里主要可以歸結為兩種情況：一種是票決沒有及時在協(xié)商之后跟進，使得本應進行的票決程序沒有進行；另一種是以票決代替協(xié)商。本應該進行的協(xié)商沒有及時展開，而是直接以票決程序取代協(xié)商。例如，一些地方對重大工程項目、征地拆遷等密切關系民生、群眾反映強烈的問題，在決策之前沒有與利益相關主體進行協(xié)商，或者協(xié)商涵蓋的主體范圍過于狹窄，或者協(xié)商過程不充分，由地方黨組織常委會或人大常委會及地方政府行政首長辦公會直接票決，導致群眾反映突出的問題沒有得到解決、利益矛盾非但未能化解甚至激化的現(xiàn)象，致使協(xié)商的價值功能難以體現(xiàn)和發(fā)揮。上述兩種情況均模糊了協(xié)商民主和票決民主兩者的關系，也影響了協(xié)商民主和票決民主的進一步發(fā)展。

優(yōu)化中國復合民主的基本邏輯

中國特色社會主義復合民主彰顯的重要價值及當前存在的局限決定了對復合民主進行優(yōu)化的必要性。在綜合考量中國特色社會主義復合民主實踐運作的基礎上，需要從提高復合民主參與主體的多元性、增進協(xié)商民主的法治化程度、漸進拓展票決民主的范圍和深度以及提升協(xié)商與票決的銜接度四個方面著力推進。

（一）提高復合民主參與主體的多元性

無論是協(xié)商民主形式還是票決民主形式，其民主的績效發(fā)揮與主體密切相關。近年來，協(xié)商民主與票決民主的參與主體都在不斷成長，但復合民主的參與主體依然存在不適應時代發(fā)展要求、構成不夠優(yōu)化的問題。優(yōu)化參與主體的構成，關鍵是提高參與主體的多元性，通過參與主體的多元利益表達，以實現(xiàn)對不同階層、職業(yè)和群體利益的最大惠顧。其實現(xiàn)的路徑為：一是應該基于復合民主的具體形式來確定參與主體。不同的民主形式對參與主體的要求需要有所區(qū)別，應根據(jù)復合民主的討論議題及具體形式來最大限度地擴大參與主體。二是適度擴大參與主體的涵蓋面。無論是協(xié)商民主還是票決民主均會涉及到大量社會成員的切身利益，因而只有擴大參與主體的涵蓋面，才能使民主決定更好地反映廣泛的社會利益。三是應當增強參與主體對外在社會環(huán)境變動的回應性。當前，隨著社會轉型的深化，社會環(huán)境也在經歷持續(xù)快速變動，原有的社會群體不斷出現(xiàn)分化，新的社會群體不斷出現(xiàn)，對于社會群體的變化，應當在復合民主參與主體的構成中有及時的反映，以更好地促進中國特色社會主義復合民主的發(fā)展。

（二）增進協(xié)商民主的法治化程度

近年來協(xié)商民主的實踐表明，其法治化進程已經取得初步成效，然而，與中國特色社會主義復合民主的發(fā)展要求相比，協(xié)商民主法治化程度仍然需要提升。那么，增進協(xié)商民主的法治化程度何以可能？一是應當塑造協(xié)商民主有效運行的法治理念。要推進協(xié)商民主法治化，執(zhí)政黨、政府和社會公眾都應當樹立協(xié)商民主法治理念，尤其是執(zhí)政黨和政府應當率先樹立和倡導協(xié)商民主的法治理念。二是應當加強協(xié)商民主有效運行的法制建設。法制建設是協(xié)商民主法治化的基礎。應當構建一個以憲法為首要保障、以專門法律法規(guī)為核心內容、以各種地方性法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件為有力支持的協(xié)商民主法制體系。三是應當構建協(xié)商民主有效運行的法治機制。法治機制是協(xié)商民主法治化的核心體現(xiàn)。應當構建有助于法制從文本向現(xiàn)實轉換的法制機制，包括嚴格執(zhí)法、自覺守法、積極護法等相互銜接的具體機制。四是應當培育協(xié)商民主有效運行的法治文化。

（三）漸進拓展票決民主的范圍和深度

在著力推動協(xié)商民主不斷進步的同時，漸進有序地擴大票決民主的范圍和深度，是提升中國特色社會主義復合民主向高度邁進的必然要求。一是應有序拓展票決民主的范圍。隨著社會重大事項邊界的擴大，票決民主的范圍也應相應拓展。二是應逐漸拓展票決民主的深度。票決民主的高質量運行當然既要求將票決建立在理性協(xié)商的有力支撐之上，在票決之前，先進行廣泛的信息了解、協(xié)商溝通，然后再進行投票決定，以拓展共識；也要求不斷拓展參與主體的范圍，使票決能夠在參與主體最廣泛的層面上進行，以最大程度擴大票決的代表性；但票決民主的高質量運行更離不開其深度的不斷拓展，使重要事項均能在票決的框架下決定。這不僅對于增強票決民主的合法性至關重要，而且對于提升票決議題的科學性非常關鍵。

（四）提升協(xié)商與票決的銜接度

一是應當保持議題的一致性。如果協(xié)商與票決的議題不一致，在票決之前進行的協(xié)商就不能為票決提供理性共識的支持，而后續(xù)跟進的票決也不能將協(xié)商取得的共識固定下來，從而協(xié)商和票決必然出現(xiàn)脫節(jié)的情況。因此，只有保持協(xié)商與票決的主題不變，才能將兩者相互銜接起來，成為同一完整民主過程中的兩個不同環(huán)節(jié)。

二是應當保證時間的連續(xù)性。在協(xié)商目標完成后應盡快按照法定程序進行票決，促成協(xié)商與票決有機銜接，這不僅是協(xié)商民主和票決民主自身的要求，也關系到復合民主的效率。

三是應當合理確定參與主體資格。協(xié)商主體一定包括參與票決的主體，但票決的主體不一定包括協(xié)商主體。而哪些協(xié)商主體能參與票決，關鍵取決于是否具有票決的既定資格。

四是應當增強復合民主運作的整體規(guī)范性。雖然協(xié)商民主與票決民主兩者共同構成了中國特色社會主義復合民主的統(tǒng)一整體，但在實踐中，兩者的運作具有順序之別，加上運作所依據(jù)的是各自不同的制度體系，造成了復合民主的分散化，不利于中國特色社會主義復合民主整體績效的提升。針對這種情況，應當站在中國特色社會主義復合民主的整體高度，通盤考慮，建立復合民主的整體制度體系。

（作者系華東政法大學政治學與公共管理學院教授；摘自《政治學研究》2017年第2期）