試析美國智庫對美南海政策的影響

文/劉建華 朱光勝

試析美國智庫對美南海政策的影響

文/劉建華 朱光勝

自美國“重返亞太”以來，南海問題不斷升溫，各方博弈加劇，緊張局勢一直持續到菲律賓總統杜特爾特上臺后才暫時告一段落。眾多美國智庫學者加入到對南海問題及美國南海政策選擇的研究中，相關觀點和政策建議充斥在研究報告、期刊文章、聽證會證詞、媒體訪談中，這在相當程度上影響了美國政府的南海政策。本文擬從美智庫的角度探討近年來美國在南海問題上對華強硬的動因，為研究美國南海政策提供一種新的視角。

美智庫對中美南海博弈現狀及中國南海戰略的認知

近年來隨著南海緊張局勢不斷升溫，越來越多的美國智庫涉足南海問題及美國南海政策的研究，其中又以布魯金斯學會、美國新安全中心、美國外交關系協會、戰略與國際研究中心等最為活躍。這些智庫中影響力比較大的學者有帕特里克·克羅寧（Patrick Cronin）、邦妮·葛來儀（Bonnie Glaser）、邁克爾·史文（Michael D．Swaine）、艾立信（Andrew S．Erickson）等。

美國智庫學者對于近年來中美在南海問題上的激烈博弈持有不同的看法：有的觀點相對悲觀，有的比較樂觀，有的則比較務實。

例如約翰·霍普金斯大學中國研究所主任蘭普頓持相對悲觀的看法。蘭普頓認為，中美兩國在南海問題上的博弈加劇了中美關系“戰略漂移”的危險。這種戰略漂移體現在兩國不斷加深的戰略互疑上，并可能導致戰略誤判、對抗升級和先發制人等軍事安全風險的上升。

新美國安全中心的卡普蘭的看法則相對樂觀。他認為中美南海爭端或將產生一種積極的影響。在他看來，沖突是不可能從人類社會中完全消除的，而且如果控制得當，它比僵硬的穩定更可能推動人類進步。中美在南海的摩擦形成了一種不同于傳統戰爭的“未來沖突”模式。這種沖突形式僅限于海上，不會造成平民傷亡。他認為，“一個擠滿了軍艦的海洋與一個大有前途的亞洲時代并不矛盾，不安全感常常產生活力”。

美國海軍戰爭學院中國海洋研究所的艾立信則持有一種比較務實的觀點。他認為，中美處在一個大國關系網中，這意味著兩國要在同一個戰略空間里活動，彼此有著重疊的利益。中國實力日益增長，必然會采取行動來保護自身的重大利益，尤其是在其聲稱擁有核心利益的南海地區。因此中美之間無論是在南海還是其他地區，摩擦和競爭都不可避免，雙方都必須接受彼此間有限的戰略摩擦和競爭，并對這種適度的摩擦進行管理，從而形成一種“競爭性共存”的大國關系。對于南海的現狀，艾立信認為，美國“不會推回（roll back）中國對于島嶼和其他特征地域（島礁或珊瑚礁等）的實際占領，就如同美國不會接受中國推回其鄰國對于其他島嶼和特征地域的占領一樣”。

關于中國政府的南海戰略，美智庫學者主要提出了兩種觀點：一是“拖延”戰略，二是“定制的強制”戰略。

美國麻省理工學院的傅太林（M．Taylor Fravel ）認為，從20世紀90年代中期至21世紀的頭10年，中國一直奉行的是“拖延”（Delaying ）戰略。大約在2005年之后，中國增加了外交、行政管理和軍事手段來強化自己的主權聲索，但這并沒有改變“拖延”戰略的實質。“拖延”戰略的目的主要是在鞏固自身海上領土權益主張的同時阻止其他爭端國拋開中國開發南海資源。因此，“拖延”戰略是一種避免緊張局勢升級并保護自身南海權益的方法。

而在最近幾年，克羅寧等一些學者提出，中國在南海實行的是“定制的強制”（Tailored Coercion）戰略。定制的強制涉及一系列自信的政策和行為，其目的在于擴大領土和控制資源。克羅寧等學者認為，中國實施的定制的強制措施有多種形式，而且常常在實踐中相互結合，并希望借此來單方面改變爭議地區的現狀。這些措施包括：強勢外交、針對經濟和貿易的胡蘿卜加大棒、宣傳和心理戰、國內和國際的法律措施，以及軍事、準軍事、執法等。雖然中國不是唯一采取強制手段的國家，但這些學者認為，中國政府在爭議水域挑起競爭并大量采取強制措施的行為使中國成為了地區緊張局勢的主要推動者。這些結合經濟、法律和軍事壓力的行為是典型的教科書式的“強制外交”。

關于中國在南海領土爭端中所采取的行為模式，美國智庫學者提出了“切香腸”“剝卷心菜”“灰色區域論”等多種觀點。克羅寧等人認為，中國近年來在南海一些事件的處理過程中，采用了“切香腸（Salami-Slicing)”的戰術，積跬步以成千里，在不引發大規模沖突對抗的情況下對“現狀”作出一點又一點的改變，蠶食對手，而且配合使用“信息戰、法律戰、心理戰”等多種手段來壓制對手。 美國戰略與國際研究中心的邁克爾·格林（Michael Green）也持有類似的見解。他認為，中國正在以一種“剝卷心菜”的方式來應對海上爭議，正在緩慢且處心積慮地建設島嶼設施，強化海上力量，逐步改變南海現有的軍事平衡，就如同剝卷心菜，每次剝一片葉子。 美國東西方中心高級研究員丹尼·羅伊（Denny Roy）則提出了“灰色區域”（gray znoe）挑戰論。羅伊認為，中國在南海“造島”的做法是一種在“灰色區域”（gray znoe）挑戰美國的行為，這種行為雖然削弱了美國的利益，但因為“遠遠不逾越紅線”，因而不會招致美國常規的軍事報復。

對于中國南海政策的目的，美智庫學者認為，中方如此行事主要是為了其軍事目標。美國企業研究所的邁克·奧斯林認為，中國的目標不是阻止美國海軍在南海的航行，而是改變其鄰國的行為并迫使這些聲索國在事實上放棄它們在南沙群島的立場。這樣不僅能讓中國在該地區取得軍事主導地位，而且最終將孤立美國。美國戰略與國際問題研究中心高級研究員葛來儀認為，中國宣布在南中國海填海所獲得的土地將作為救援和科研據點的說法也許是事實，但強化軍事能力無疑才是其主要目的。艾立信也認為，中國的造島行為并非如中方所宣稱的是為了非軍事目的。他指出，中國的造島行為已經創造了超過2000英畝的“土地”，這些土地成為了中國創造的“沙子長城”。中國如此規模的島礁建設行為至少部分是為了“滿足必要的軍事防御需要”。

美智庫學者的政策建議

根據應對策略的不同，可將美國智庫學者大致分為三類：第一類主張對華實施“扶壓并舉”策略，即在增加對華壓制的同時繼續保持合作，可稱之為現實派；第二類主張對華全面加大壓制力度，可稱之為強硬派；第三類主張加強中美合作以緩解南海沖突，可稱之為溫和派。

1．現實派“扶壓并舉”的政策觀點和建議

主張“扶壓并舉”的智庫學者以美國新安全中心的克羅寧為代表。 克羅寧等學者認為，美國既要容納中國的崛起，又不能遷就中國“不好”的行為。美國及其地區盟友必須采取更多的措施來建立和維護一個基于規則的體制，并預留足夠的空間來容納一個日益崛起的中國。同時他們也指出，中國在南海“不好”的行為不應被默許，否則會讓中國得寸進尺。因此，這些學者建議對中國既安撫又壓制，一方面通過“成本強加”（cost－imposing）的綜合性措施對中國施壓，增加中國推進南海政策成本，阻止或者延緩中國的南海政策；另一方面和中國保持合作，以保證中美關系良性發展和地區和平穩定。

“成本強加”策略是指采取多種手段來增加中國強行推進其南海政策的成本，迫使中國知難而退。克羅寧等指出，“成本強加”策略應把重點放在增加目標行為體改變其政策所負擔的成本上，亦即在避免與中國發生直接的、大規模軍事沖突的前提下，通過外交、經濟、軍事、法律及輿論等綜合性手段，增加中國實施南海政策的成本，讓中國在南海問題上有所得必有所失，使中國與周邊國家關系緊張，國家聲譽受損。這些代價會抵消或者部分抵消中國在南海問題上的政策收益，從而阻止中國進一步推進其南海政策。

“扶壓并舉”建議的另一個方面是促進中美高層互訪、軍事交流、促進中國與其他爭端方達成具有約束力的新的南海行為準則。

2．強硬派“加大壓制”的政策觀點及建議

主張對華加大壓制的學者普遍認為，美政府對于南海問題的壓制力度不夠或政策效果不佳，認為美國應該及時對中國的南海政策加大壓制力度。持這類觀點的智庫學者不在少數，例如國家利益中心的哈里·卡西尼亞斯（Harry Kazianis）、戰略與國際研究中心的約瑟夫·博斯科（Joseph A．Bosco）、美國新安全中心的杰瑞·亨德里克斯（Jerry Hendrix）等。

強硬派提出的具體建議與現實派“扶壓并舉”政策壓制方面的建議在內容上相似，但在程度上更深，具有更強的壓制力度。這些建議包括軍事和非軍事兩個方面。軍事方面的建議包括美國應與盟友、伙伴開展國際協作，建立聯合巡航南海的常態化機制，以確保不斷派遣艦機進入中國島礁12海里以內，同時不再強調“無害通過”的規則；將亞太現存的多個雙邊同盟整合為一個統一的多邊聯盟，更好地將其軍事能力一體化以威懾中國；向盟友、伙伴提供進攻性武器，如幫助菲律賓、越南等國發展或訂購先進反艦武器和對地攻擊武器，使其能夠迅速摧毀中國建立在人造島嶼上的設施和武器系統，等等。

非軍事政策包括政治、經濟、外交、法律、輿論等領域里的策略。如定期邀請達賴喇嘛和中國人權活躍分子訪問美國甚至是白宮；更多地制裁中國一系列黑客攻擊與知識產權盜竊行為；仿照在釣魚島爭端上的做法（美日同盟條約適用于釣魚島），將黃巖島、仁愛礁或南海的其他島礁納入《美菲互助條約》的保護范圍；加強與南海域外國家的合作，聯合它們共同對華施壓以促使中國放棄島礁軍事化行為。對華開展“羞辱戰（shamefare）”，鼓勵并支持國際新聞機構對中國在南海違反國際法的軍事化行為進行報道，使之暴露在國際社會面前而受到國際輿論的批評或譴責，等等。

3．溫和派“共同努力，緩解沖突”的政策觀點和建議

溫和派智庫學者認為，中美關系對于地區和全球的和平繁榮至關重要，因此雙方要共同努力來緩解沖突，維護南海和平。持這類觀點的學者在美國智庫界僅占少數，其所持的觀點也非主流。

布魯金斯學會的貝德認為，美國不應該將南海糾紛作為中美冷戰的初期信號，或作為中美關系的戰略中心問題，如此很可能導致美國不僅不能實現其目標，而且會大大加劇中美緊張局勢，同時增加其他聲索國采取魯莽行為的幾率。新美國安全中心的卡普蘭認為，中美關系的問題可能出在美國而非中國身上。因為美國可能太在意中國的政權性質而在國際上尋求對它的限制。卡耐基國際和平基金會的邁克爾·史文指出：當前多數美國人認為中國試圖控制整個南海區域是為了將美國趕出亞洲并取代美國成為該地區的主導力量；而多數中國人則認為美國在南海的行為是為了遏制中國在亞太地區的影響力。這種情況會威脅并促使中美關系向更加敵對與零和的方向發展，從而破壞地區穩定。他建議北京和華盛頓都需要更加清楚地表達各自的主張、不滿、和擔憂，指明雙方不可接受的行為后果，同時相互作出承諾以避免觸發具體的引線（tripwires)，共同致力于長期和平穩定。

美智庫影響奧巴馬政府南海政策的效果評析

從美國政府的南海政策來看，奧巴馬政府基本認同現實派智庫學者對中美南海博弈態勢、中國南海戰略等問題的認知，并一定程度上采納了該派學者“扶壓并舉”的政策建議。美國政府實施的“扶壓并舉”政策大體為在對華實行“成本強加”策略的同時尋求對華合作以管控危機，穩定南海局勢，具體表現如下：

壓制方面，奧巴馬政府采納克羅寧、葛來儀等建議的“成本強加”策略，綜合運用各種手段，增加中國實施南海政策的成本。例如，在軍事方面，美國多次拉菲律賓、日本、澳大利亞等國家在南海海域舉行軍事演習，顯示其軍事實力。派“拉森號”“威爾伯號”“勞倫斯號”等導彈驅逐艦和B-52戰略轟炸機進入中國人造島礁附近海域和空域，以顯示美國在南海的軍事存在。外交上，除竭力拉日本、澳大利亞、印度介入南海外，還在G7峰會上拉歐盟批評中國的南海行為。在法律上，支持菲律賓將南海糾紛提交國際法庭仲裁，聲援盟友的領土訴求。在國際輿論上，鼓勵媒體大肆報道中國的島礁建設行為，讓中國承受國際輿論壓力。

安撫方面，奧巴馬政府積極與中國進行高層外交和軍事交流，通過對話與合作來緩和南海緊張局勢并控制危機。在高層外交上，兩國主要領導人通過多次會晤來了解彼此在南海問題上的關切與立場，避免戰略誤判。兩國高官也頻繁互訪，如賈克·盧、拜登訪華、王毅訪美等。頻繁的高層互訪緩解了兩國推進南海政策帶來的緊張壓力。兩國在軍事交流上也成效顯著。2014年11月，兩國簽署了兩項旨在減少戰略誤判和降低意外軍事事故風險的諒解備忘錄（MOU），即海上船只遭遇行為規則備忘錄和空中遭遇行為規則備忘錄。美國還邀請中國參加了2016年環太平洋軍事演習。

在奧巴馬政府看來，若采納強硬派“全面壓制”建議，則很可能導致對華施壓過度，造成中美關系嚴重倒退甚至破裂，并波及反恐、氣候、伊核等議題上的中美合作；若采納溫和派的“共同努力、緩解沖突”的建議，則不能對中國施加足夠的壓力，無法阻止中國推進南海政策、安撫盟友、維護美國亞太地區霸權；而采納現實派“扶壓并舉”的建議則既能對華施壓以安撫其在亞太的盟友，又能保持中國在經濟及其他全球議題上與美合作，做到斗而不破，是一種一箭雙雕的“聰明”戰略。

結語

自2015年以來，美國從幕后走到臺前，介入南海的頻次增加，力度顯著加大，遏制、對抗中國的姿態愈益明顯，這與眾多智庫學者呼吁加大對華壓制力度不無關系。雖然目前南海局勢似乎趨于緩和，但是鑒于中美在南海問題上的深刻分歧，在可預見的未來，兩國圍繞南海的激烈博弈仍將持續。

在奧巴馬總統執政時期，中美在南海的對抗呈現出時而緩和、時而升級的局面。新一屆總統特朗普上臺以來在南海問題上的態度不太明朗，其將采取什么樣的智庫建議來處理南海問題也充滿了不確定性。

需要指明的是，智庫學者的呼吁與政策建議是影響美國南海政策的重要原因，但并不是唯一原因。其他原因包括軍方意見、國會施壓、公眾輿論，以及白宮自己對局勢的評估，等等。特朗普政府將采納智庫學者什么樣的政策建議，目前難以確定。但可以肯定的是，智庫學者們的觀點必定會在政治圈產生一種“回聲室效應”（echo chamber effect），從而影響決策者的決策。而且這種“回聲室效應”會在美國展開新一輪對華政策辯論的進程中擴大其影響，這是中方在中美南海博弈過程中不能忽視的因素。在未來我們仍需關注美智庫學者在南海問題上的研究動向及其對特朗普政府的影響，從中窺探美國南海政策的走勢，探尋科學的應對之策。

（劉建華系中南財經政法大學國際問題研究所副教授，朱光勝系中南財經政法大學國際關系專業研究生；摘自《太平洋學報》2017年第4期）