當代傳媒的政治性及其法律規制

文/陳柏峰

當代傳媒的政治性及其法律規制

文/陳柏峰

當前，中國傳媒業的發展欣欣向榮，傳統媒體在市場化條件下如魚得水，而新型媒體如互聯網、自媒體微博、微信等更是蓬勃發展。傳媒在社會發展和法治建設過程中發揮著越來越重要的作用，在社會熱點問題的議程設置、進程引導、事件分析、方案探尋等多方面，傳媒都處于引領性位置，傳媒對公共事件的介入也達到了前所未有的高度和深度。有不少傳媒和傳媒人不斷宣稱其中立性和公共性，將傳媒權力比喻為立法、行政、司法之外的“第四種權力”，聲明其對社會熱點問題的討論、對公共事件的介入、對政府和企業的監督，都秉持著客觀中立的立場。

然而，傳媒公共性問題的復雜性超出想象。與傳媒公共性的預設不同，傳媒的政治性和商業性貫穿了傳媒的發展史，對傳媒的公共性構成巨大挑戰。政治性從來都是傳媒的重要特性，今天中國的傳媒也不例外。承認并有效約束傳媒的政治性，是重建傳媒公共性、確保其人民性的基礎，也是從政治、法律、職業倫理等多方面對傳媒進行規制的必要條件。

西方自由主義理論關于傳媒公共性的預設

傳媒的公共性，與傳媒在公共領域中的職能密切相關。在公共領域中，對公共事務自由發表意見、交流看法，這是公眾的基本權利。資產階級革命早期，這種權利在小規模的咖啡館、圖書館、大學等場所實現，后來則主要通過傳媒來實現。公眾從傳媒獲取真相，在傳媒上表達意見，以協助解決政治和社會問題。

公共領域以及傳媒在其中的功能和作用，主要立基于自由主義理論。自由主義為傳媒在公共領域中的功能提供了政治和社會結構方面的理論基礎。輿論是人民監督政府的重要方式，傳媒則是輿論的主要表達渠道。在傳媒的自由主義理論譜系中，霍布斯、洛克、孟德斯鳩、盧梭等人的思想起到了奠基作用，而在彌爾頓、密爾、杰斐遜等人的努力下，最終形成了“觀念自由市場”的理論雛形。中國雖然不接受自由主義作為政治和社會結構的基礎，但也面臨自由主義傳媒理論的壓力，學者討論問題時常常將之作為隱含前提。

當代傳媒“去政治化”的政治性

資產階級在與封建王權的斗爭中勝利之后，傳媒獲得了獨立性，傳媒的公共性成為可能。但在實踐中，傳媒公共性的理想，自始至終都受到傳媒政治性的制約。

資產階級革命后，逐漸確立了議會民主和多黨競爭選舉體制。歐美各國一般經歷了“政黨報刊”為主的階段，傳媒具有直接的強政治性。不同黨派創辦或控制報刊，作為政治斗爭的工具。

“黨報時期”之后，是自由報刊時期，政黨不再直接控制媒體。這一時期，無論是自由報刊，還是巨型傳媒集團，都以賺取市場利益為目的，但這并不意味著商業化的傳媒就不具有政治性。傳媒在市場條件下運作，它有自身獨立的利益，是一個獨立的利益集團。在此邏輯的支配下，傳媒必然會產生出影響其公共性的取向：出于保護自身利益的需求，傳媒經常與國家、政治集團或其他利益群體達成妥協。資本勢力為了控制經濟就必然要求控制政治，要求控制政治就要控制輿論工具。政治活動需要通過傳媒來宣傳，政治造勢也需要通過傳媒來實現。

發展到傳媒壟斷階段之后，傳媒自身也獲得了獨立自主的政治能力，作為一個利益集團，傳媒可以防止或抵御政府和其他權勢集團的壓力。傳媒報道因其設置議程的能力提高，甚至對政治過程可以施加很大影響。

新中國的新聞體制在理論上主要受馬列主義、毛澤東思想的影響，在實踐上一方面受到蘇聯新聞實踐的影響，另一方面受到20世紀三四十年代共產黨報刊實踐的影響。報刊、廣播電視等傳媒定位，突出政治性和人民性。毛澤東曾說：“我們的制度就是不許一切反革命分子有言論自由，而只許人民內部有這種自由。我們在人民內部，是允許輿論不一律的，這就是批評的自由，發表各種不同意見的自由。”傳媒被要求“做黨的喉舌，發出人民心聲”。

改革開放以后，新聞傳播體制雖然有一些變化，市場化、商業性媒體在中國蓬勃發展，但“黨的喉舌”傳統依然有所保持，政治性和人民性仍然是主流媒體的宗旨和要求。但與此同時，市場化媒體帶來的政治性問題長期被忽略。伴隨著市場經濟發展起來的市場化媒體，并非沒有政治訴求，相反，在改革開放和市場經濟條件下，各種社會群體活躍于其中，其政治訴求的表達也時而清晰、時而隱晦，一種不同于黨政主流的政治性在傳媒中逐漸發展。

互聯網對民主政治的發展有著巨大的推動作用，但它并沒有改變傳媒的政治性特征。由于各種缺陷，互聯網時代的民主政治存在各種問題，這為傳媒在新條件下的政治性奠定了基礎。有政治意圖的人或利益集團在互聯網中可以成為一個普通的信息形成者、傳播者，完全可以基于特定的政治立場和意識形態的主觀目的，而故意提供不真實、不客觀的信息，其目的就在于誤導公眾。此外，傳統的報刊、廣播電視等媒體也不斷向互聯網進軍，將現實社會中強大的影響力帶入互聯網，將傳統媒體左右、控制民眾思想的方式帶入互聯網，從而在互聯網條件下繼續左右國家乃至跨國的公共決策，謀取利益集團的政治利益。

當前中國傳媒政治性的考察

（一）伴生于市場化的傳媒政治性

改革開放以后，中國傳媒業也開始了漸進的市場化改革，媒體日益成為市場化運作的商業機構。但是，一旦傳媒市場化，新聞、政治方面會有新的變化，與市場結合，媒體就有了很大的空間。人們對公共事件的關注依賴于傳媒，傳媒作為一種獨立的力量就可以凸顯，進而就可能有獨立的政治利益、政治訴求，同時一些有特定政治傾向和政治訴求的社會群體也可能聚集在傳媒平臺上，傳媒的政治性由此表現出來。

傳媒及其從業人員、活躍其中的知識分子、有特定訴求的利益集團，都可以運用傳媒進行議程設置，引導人們關注特定的事件，制造特定的輿論。執政黨由于非常關注社會輿論，就容易被特定利益集團利用網絡輿論設置的議程牽制，從而可能在決策上受到影響。因此，在傳統社會主義傳媒“黨的喉舌”的政治性之外，傳媒可能生發出另外一種以“去政治化”的形式所表現出來的政治性。汪暉曾指出，新自由主義全球化伴隨著當代世界的“去政治化”，“通過新的、政治性的安排置于‘去政治化’表象之中，新的社會不平等被‘自然化’了”。

（二）傳媒政治性的運作規律

傳媒實現其政治意圖，在新聞炒作上有一定的規律可循。第一波推動往往是針對某個或某類事件形成調查報告。具體事件需要精心選擇，要能夠抓住受眾的“眼球”，調動受眾某一方面的情緒。之后還需要第二波推動，那就是帶動受眾進入公共討論環節，這主要由評論來完成。評論不是隨意的，而一般由特定的寫手完成。寫手中有著名的傳媒人、律師和學者，他們的共同點是認同傳媒所持有的政治理念和政治意圖。這些評論的主要目的是引導受眾，將受眾對公共事件的思考引到傳媒試圖導向的軌道上去。這些評論最終要指向第三波推動，就是要推動公共政策的變化。這種公共政策的變化，可能在政治經濟上有利于特定利益群體，但推動公共政策的方式卻有損于政府信譽和執政黨合法性。

傳媒政治性的規制現狀

目前中國傳媒可以分為三種類型，一是承擔政治宣傳職能的黨報黨刊及其網絡載體，二是大多數以商業經營為目標的市場化傳媒及互聯網傳媒，三是各種組織和個人借由微博、微信等平臺形成的“自媒體”。不同類型傳媒的規制有相同之處，也有不同之處。

（一）傳統傳媒的規制方式及問題

對所有的黨報黨刊、市場化媒體和新媒體，宣傳部門常用的管理規制方式是分級負責、內容管理。不同層級的宣傳部門負責管理同一層級的相關傳統媒體和新媒體，根據媒體單位的性質和級別，中央、省、市、縣各有負責的具體傳媒單位；在宣傳部門內部，不同科室部門負責聯系、監督具體傳媒單位。對黨報黨刊的規制沿襲“社會主義傳統”，體現為宣傳工具的管理和運用。宣傳部門對黨報黨刊的領導，主要通過行政指令、思想政治、組織人事和紀律約束來實現。

但當前，上述管理和規制方式存在一些問題。隨著社會日益多元化，黨報黨刊的新聞和評論范圍極廣，宣傳部門不可能面面俱到、事事顧及，就所有新聞事件下達直接指令；在此背景下，在宣傳部門的指令所未觸及的地方，一些新聞從業人員就可能按照其他訴求編輯新聞、發表評論，表現出另外一種政治性。

傳統傳媒的管理規制，也有一些法規依據，但在立法層面還不完善，在操作層面困難重重。目前我國缺乏完善系統的新聞傳媒法律規范體系，憲法中有些相關條文，如針對言論自由、批評建議的一般性規定，但更多的法律規范依據散見于各類行政法規中。相關法律法規大多過于抽象和分散，無論是新聞工作者，還是司法者，都很難明確權利的范圍和界限。

（二）互聯網傳媒的規制方式及挑戰

近年，伴隨著互聯網傳媒，特別是自媒體的不斷發展，政府在傳媒規制上積極回應互聯網中的新問題，推動了互聯網傳媒政治性的法律規制。其出臺的一系列辦法和規定，一定程度上將互聯網傳媒的規制納入了內容管理與渠道管理相結合的法制軌道，在主體上體現為對互聯網傳媒平臺和網民兩類主體的規制。這種規制模式在規制傳媒政治性方面起到了很大作用，但在目前的規制體系之下，傳媒政治性的規制同時存在兩大方面的問題。

一方面，在規制市場化傳媒和網絡傳媒的政治性方面，既有方法的作用有限。行政控制手段對市場化媒體和網絡媒體的作用有限，與此同時，法律規制卻表現出明顯的滯后性。在自由主義思想盛行，傳媒被譽為“第四種權力”的語境之下，“黨的喉舌”的社會主義傳媒傳統不斷遭到自由主義和新聞專業主義的沖擊，政治紀律控制和行政指令手段的合法性面臨困境，常常被認為是不正當干預甚至壓制。

另一方面，在當前傳媒環境下，公眾的傳媒表達權利缺乏保障。群眾路線一直以來是作為“黨的喉舌”的傳統黨報黨刊遵循的重要工作原則，它體現為新聞稿件大量來源于工作在各行各業的普通人民，來源于基層和任何想說話的人。群眾路線原則和“黨的喉舌”傳統是保持傳媒人民性和公共性的政治性保障。但傳媒市場化之后，新聞專業主義情緒高漲，市場化傳媒呈現出另外一種政治性，需要予以有效的規制。

傳媒政治性之法律規制的建議

（一）法律規制的重點領域

從法治的角度對傳媒政治性進行法律規制，還有很遠的路要走，有很細致的工作要做。本文不準備從細微處討論建構規制的法律體系，重點從以下幾個方面討論原則性問題和建議：

第一，保障傳媒及新聞從業者的權利，即傳媒權利。傳媒權利是對傳媒依法所享有的采訪權、報道權、批評權等權利的合稱。傳媒權利是傳媒存在和發展的法律基礎。目前我國雖然沒有專門的法律法規明確規定媒體權利，但傳媒所享有的一系列權利可以從憲法推導出來。傳媒及新聞工作者在行使權利時不受法律以外的其他因素的干涉，在法律許可的范圍內，自由的采訪、報道、批評而不受他人的強制。

第二，法律為傳媒權利的行使設置底線。在充分保障傳媒權利的前提下，需要為傳媒權利的行使設置法律底線。傳媒號稱擁有“第四種權力”，其權利是為傳遞信息、反映輿論、實施監督而存在，依法行使更是有所必要。否則，“第四種權力”所可能導致的“暴政”可能比公權力濫用的后果更為嚴重。

第三，保障公眾的表達權利和被聽到的權利。表達的權利和被聽到的權利，都是言論自由的應有含義，是民主和法治的當然內涵。國家應當通過國有媒體來介入言論自由領域，應當鼓勵國有媒體深入群眾，真正洞悉群眾的政治訴求和利益訴求，表達這種訴求，宣傳這種訴求，保障這種訴求被權力機關和廣大社會力量聽到。

（二）法律規制的輔助措施

法律規制措施的有效運行，還需要一些有針對性的輔助措施。筆者認為，至少還有以下三個方面需要大力加強：

第一，改進政府管制傳媒的方式，尤其針對市場化媒體、網絡媒體，要充分發揮“網信辦”、新聞出版廣電局在法律規制方面的作用。盡量少的對具體問題進行具體指示，而是建立普遍適用的法律規則，從法律上對傳媒責任進行事后追究，將責任落實到個人。

第二，創造健康的新聞市場，發揮國有傳媒的正面引導作用。除了目前的《人民日報》、中央電視臺等媒體之外，還應當發展適應市場化環境的網絡化傳媒，它們應當既符合年輕網民的閱讀習慣，也能夠與時俱進傳播正能量，與那些有負面暗示作用的傳媒信息、評論進行競爭。

第三，建設新聞行業倫理。新聞行業倫理是是新聞行業和從業人員自身的自覺規范和約束，是行業內部的規范和行業組織的自律。良好的行業倫理對國家和傳媒是雙贏的，傳媒可以提高行業聲譽，國家可以節省法律規制成本。

結語

現代社會中，傳媒在傳遞信息、反映輿論、發表評論、實施監督等多方面承擔著無可替代的功能，在推進政府信息公開、推動社會民主進程、推動公共參與、維護公共利益等方面實際發揮了巨大作用。在理想狀態下，傳媒應當表現出中立性和公共性。然而，現實與理想有著巨大鴻溝，傳媒的獨立性和公共性，往往受到傳媒政治性和商業性的威脅。從歷史實踐來看，傳媒政治性是與生俱來的，雖然在不同歷史時期有著不同的表現。互聯網推動了民主政治的發展，似乎使控制傳媒難度更大，但由于各種原因，現實并未從根本上得到改善。中國是一個邁向市場經濟的社會主義國家，社會主義傳統中表現為“黨的喉舌”的傳媒政治性依然存在，市場經濟催生了另外一種“去政治化”的政治性。

傳媒政治性很難簡單祛除。承認傳媒政治性的現實，并不意味著放棄傳媒公共性的理想。真正意義上的傳媒公共性，應當體現為人民性，這是一種人民利益至上的政治性。傳媒能夠客觀反映并表達不同社會群體的利益訴求，成為不同群體利益協商的空間和平臺，從而最終維護最廣大人民的最根本利益。在建設社會主義法治國家的背景下，傳媒的人民性需要有效的法治保障。目前的傳媒規制還存在諸多缺陷，為此需要完善法律制度，將傳媒納入法律規制范圍，讓傳媒政治性接受法律約束和控制，進而推動我國傳媒事業的法治化和規范化。

（作者系中南財經政法大學法學院教授；摘自《法制與社會發展》2017年第3期）