內在契合與耦合共進
——智庫與公共治理的內生關系

文/張欣 王飛躍

內在契合與耦合共進
——智庫與公共治理的內生關系

文/張欣 王飛躍

中國特色新型智庫是國家治理體系的重要組成部分，在國家治理現代化過程中發揮著不可替代的智力支持作用。智庫在公共治理中的多元功能產生于智庫與公共治理天然特質的內在契合，發展于在公共治理實踐中通過動態耦合實現的協同發展。內在契合與耦合共進共同構成了智庫與公共治理的內生關系。

智庫與公共治理的內在契合

智庫作為思想工廠，匯聚大量信息、知識和人才，不斷淘漉和吸納著各類信息，監控和預測著各類問題，創造和傳播著各類知識和思想，這一特質正契合了當代公共治理的智慧要求。我們可將這一內在契合過程歸納為：以專業化知識契合精準化治理、以多維度視角契合系統化治理、以創新思想契合動態化治理。

（一）專業化知識契合精準化治理

在公共治理實踐中我們往往面對著一個龐大的問題域，問題域中存在著大量各領域、各層級的真偽問題，且各種問題不斷相互作用，相互酶化，難以分清因果，呈現出一種混沌狀態。如何在混沌的問題域中識別真偽問題，如何透過問題情景發現元問題及其致因和后果，這都需要專業化的知識和持續深入的研究作為前提和基礎。智庫是公共政策的研究和咨詢機構，長期關注并深入研究各類社會問題，能夠在公共治理中有效過濾問題、回溯問題和預見問題，進而鎖定問題癥結實現精準治理。過濾問題主要表現在智庫能夠利用其專業知識在問題域中淘漉出有用的真信息從而過濾掉偽問題，鎖定需要解決的真問題。回溯問題主要表現為智庫能夠透過問題情景發現實質問題，并根據實質問題找到導致問題出現的多種原因及其相互關系。預見問題主要指智庫能夠根據某一問題預見該問題可能會誘發的衍生問題或敏銳地根據某一社會現象及其與其他事務的關聯，預見其未來可能會誘發的危機。

以貧困為例，在精準扶貧中，智庫專家不僅能夠利用專業知識有效分析各貧困地區情況，找到如經濟收入、教育、地理位置、思想觀念等導致貧困發生的多維因子及其不同權重，還能夠通過貧困現狀的分析發現和預測貧困將引發的如營養、疾病、犯罪等衍生問題。不難發現，通過智庫的專業知識和獨特視角，不僅能有效鎖定治理問題，還能夠以治理問題為中心實現后向回溯和前向預測，從而真正實現了治理的精準化。

（二）多維度視角契合系統化治理

復雜性世界正如厄里所描述是一個液體的世界：“在正常情況下，液體傾向于流動，而且在流動中很難保持自身的‘清白’；在一個流動的空間里，液體不可能維持自身的同一性，換言之，其身份具有不確定性：其他液體隨時都有可能混進來。”從而，一個“液體的世界是一個混合物的世界”。在混合世界中一個問題情景的出現往往源于多個誘因的相互作用、相互酶化，這使得以單一視角應對復雜性問題往往會出現認知困境，最終導致治理失敗。復雜性問題要求對問題的理解基于復雜性范式，從多維度進行分析，找到問題的多元化致因及其權重，進而提出系統化治理方案。如前所述，在貧困治理中，一個地區的貧困可能源于多種原因，資金的短缺、勞動力的外流、基礎設施的缺乏、基礎教育的滯后、文化習俗以及觀念的落后等都是致貧的原因，這些原因在不同地區對貧困產生著不同的影響。因此，要實現精準扶貧就必須從不同維度對貧困現象進行系統分析，而這是以不同專業知識為前提和基礎的。換句話說，不同的專業知識決定不同的分析維度。與傳統智囊不同，智庫作為思想之庫，擁有大量不同領域、不同學科的卓越人才，內在復合化的基因決定了智庫從一開始就具有多維度的視角。另外，在思想市場中存在著大量不同形態、各有側重的各類智庫，它們相互作用、相互融合，共同構成了更具綜合特性和契合優勢的“智網”。智庫在知識、信息、思想和人才等方面的綜合性優勢決定了智庫的多維度視角，進而決定了智庫在公共治理中不僅能夠從不同維度對治理問題進行專業化、深入化和系統化的分析，而且能夠針對問題產生的不同致因提出有針對性的系統方案，從而真正支持了系統化治理的實現。

（三）創新思想契合動態化治理

“在不確定和變化的環境中，當前成就無法確保未來生存。即便當初的既定原則、政策和實踐是正確的，靜態效率和治理最終也會導致停滯和衰退。”復雜性時代治理問題的動態化特質使傳統相對剛性和靜態的治理理念和方式面臨巨大挑戰。彼得斯發現，“一些政策制定者對特定的政策工具情有獨鐘，使用相同的政策工具去處理幾乎所有的政策問題”，而這種思維和行為慣性在不確定治理環境下往往會引發治理功能失調。在動態化環境中，復雜性問題不斷涌現，原有問題在新條件下持續異變，進而導致固有解決方法失效。如何以持續監控和深入分析來追蹤問題演化，如何實現對問題在特定時間、特定環境下的因地制宜，如何以新理念、新方法、新技術回應新問題、新情況、新矛盾，這就對動態化治理、創新化治理提出了迫切要求。作為思想之庫和人才之庫，智庫匯聚了大量在專業領域進行持續研究的各類人才。他們是各類治理問題的監控者和預警器，是專業前沿領域的探索家和瞭望者。理論和實踐的優勢使其成為治理過程中不可替代的創新來源。需要注意的是，這里的創新不僅指從無到有的創新，更包括既有工具在特定時間和地點的創新運用。正如習近平指出領導者要有“治大國如烹小鮮”的態度，治理是一門藝術，能夠針對治理問題特點，在特定的時間地點，運用特定的策略和方法，往往能夠帶來治理奇效。與行政官僚不同，智庫在理解治理問題時，不受傳統治理慣性思維影響，客觀的分析和獨特的視角將有利于特定問題創新思想的產生。與其他治理主體不同，智庫及其專家往往能夠憑借其對治理問題的持續監控實現對治理問題的動態追蹤，能夠以前沿理論和最新信息為基礎，創新治理思想、方法及其運用。

智庫與公共治理的內在契合決定了智庫在國家治理中必然扮演關鍵角色，發揮著不可替代的作用。然而，智庫與公共治理的關系并不僅僅局限于各自特質的靜態契合，而是以此為基礎發展為相互影響、相互作用、協同共進的動態耦合關系。這一關系一方面表現為，智庫憑借其特質在公共治理中日益表現出以“智”啟“治”，以“智”咨“治”，以“智”輔“治”，以“智”治“治”的知識場能量釋放；另一方面也表現為，公共治理實踐為智庫理論和實踐的發展提供了課題、機遇和空間，引領、檢驗、豐富著智庫理論和實踐的能量反饋。

智庫對公共治理的能量釋放

智庫對公共治理的能量釋放主要表現為以“智”啟“治”，以“智”咨“治”，以“智”輔“治”，以“智”治“治”四個方面，其共同構成了智庫在公共治理中的系統功能，也反映出智庫在公共治理實踐中的功能演進過程。

（一）以“智”啟“治”

以“智”啟“治”強調智庫作為專業領域的前沿者和社會問題的瞭望者，能夠通過對相關理論的深入研究以及對社會問題的細微觀察，實現“滴水見世界”，如同“煤礦中的金絲雀”及時發現公共治理中的隱性問題，并迅速發出預警，從而使公共治理問題被解決在萌芽狀態，避免其可能帶來的損失。這種啟“智”主要表現為智庫支持下實現的預見性治理。另一方面，智庫還能夠實現對原有問題再思考和方法的再創造。公共治理場域中存在著大量“過時”問題，這些問題往往因為不再新穎或難以解決而被人們遺忘，約翰·W.金登曾發出這樣的疑問：問題為什么消失了？作為特點問題的持續研究者和追蹤者，智庫往往能夠通過對特定問題的回溯分析，使“過時問題”再次“時尚化”，并能夠在新的環境和條件下提出解決某問題的新思路、新資源和新方法。近年來，對醫療改革的再思考，對腐敗問題的再思考，對計劃生育的再思考，對貧困治理的再思考都體現了智庫以“智”啟“治”的重要功能。

（二）以“智”咨“治”

以“智”咨“治”是智庫在公共治理中的核心功能。作為政策咨詢機構，智庫應在知識、信息和思想等方面適時向決策者提供智力支持，并能夠持續向決策者提供政策建議，以實現其決策咨詢的基本功能。尤其是在復雜性時代，有效的理論知識、信息和創新思想支撐已成為決策科學化、高效化和動態化的重要保障。公共治理的復雜化和不確定性將導致決策者在面臨龐大而混沌的公共治理問題集時無所適從，疲于應對各類突發問題的行政官僚已無暇再進行信息收集、專業知識學習和方法研究，這使得公共政策的決策和執行風險加大。作為特定領域、特定問題的長期研究者，智庫往往具有其他組織所不具有的信息、知識和創新優勢，智庫的深入化、系統化和動態化也使其從眾多的信息機構、咨詢機構和研究機構中脫穎而出，成為不可替代的決策咨詢主體。現已出臺的“官邸制”“‘383’改革方案”“醫療體制改革”等重大決策均源自智庫向決策層提交的研究報告。

（三）以“智”輔“治”

以“智”輔“治”強調智庫能夠在公共治理過程中通過自身能量的釋放有效改善治理環境、增加治理資源、提高治理能力。智庫能夠通過其對黨和國家政策方針的解讀和分析，使各層級組織和公民充分理解政策方針的深刻內涵，使其實現從認知到認同再到積極參與的有效轉變。這不僅實現了政治合法性的增進，更有效改善了治理環境，有利于治理活動的有效推進。在增進國家及其政策認同的同時，智庫還能夠通過知識和思想的傳播增進公民的個人身份認同、對公共利益的認同、對誠信互利的價值認同，從而催生大量優良社會資本，其對于以多中心、網絡化和合作化為核心的公共治理尤為關鍵。最后，智庫將通過知識、方法和技能的傳播，培育增進公民的政治素質和治理能力。公民的現代化使其參與意識和愿望日益增強，然而這也是其參與能力的滯后集中凸顯。當前我國公民不恰當的愛國方式便是這一矛盾的典型體現，這使得智庫通過知識和技能的傳播，對公民政治素養和治理技能的培育顯得尤為重要。

（四）以“智”治“治”

以“智”治“治”是智庫在公共治理過程中發揮的元治理功能。治理強調多元合作，這使其從一開始就面臨多重困境：合作的環境、合作的共識、合作的實現。首先，治理不能脫離環境而對其產生“塑造性影響”，這使得智庫對特定環境與治理實現形式的研究顯得尤為重要。我國的國家治理是“國家”與“治理”的有機結合，正是我國在吸收西方治理理論內核的基礎上與中國國情相結合的創新，類似這樣的中國特色化理解和改造還有很多，這就需要智庫實現理論知識和中國國情的有機結合。其次，合作治理有賴于共識的形成，智庫能夠通過知識、信息和思想的傳播為合作治理樹立遠景，為多元主體建立共識，從而成為合作治理中的“黏合劑”。最后，治理的多元性往往誘發多元沖突，政府在發揮元治理的過程中也會出現對社會需要的偏離。智庫在公共治理中往往監督和評估政府績效，并通過公開評論、文章著作和研究報告等多種形式，實現對政府行為的監控和糾偏。智庫也能夠以“政策企業家”的角色激勵誘導多元主體合作的形成，以“利益代言人”的角色為邊緣群體代言發聲，從而在公共治理中發揮著“平衡器”作用。

公共治理對智庫的能量反饋

公共治理也對智庫的完善和發展進行著積極的能量反饋，這一過程主要表現為公共治理為智庫理論和實踐的發展提供著發展機遇、發展空間和發展導向。

（一）發展機遇

復雜性時代的到來使智庫的智慧能量獲得了釋放的契機，正是在社會分工日益多元和深刻的時代背景下，智庫的理論資源和智力資本才成為了炙手可熱的稀缺資源，被廣泛關注和利用。具體到我國，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，當前我國全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，國際形勢復雜多變，我們黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰之多前所未有。在改革和發展的新階段，公共治理的復雜性轉向，使其內生對知識、信息和創新思想的迫切需求，智慧因素將逐漸成為公共治理的中軸，使公共治理向科學之治、理性之治、智慧之治轉變，進而最終實現善治。為此，十八屆三中全會提出建設中國特色新型智庫，建立健全決策咨詢制度，并出臺了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，其表明智庫已成為國家治理體系和能力現代化的重要組成部分，智庫的發展和功能實現獲得了前所未有的時代機遇。正如學者王榮華所說：“需求是智庫發展的最大機遇。中國智庫發展進入了春天，從中央到地方，都把建設高水平、合格、一流的智庫放在一個非常重要的位置上。我們大家有了一個共識：是不是擁有一個好的智庫，是國家、城市、地區軟實力的重要體現。”

（二）發展空間

公共治理實踐的展開為智庫理論和思想的運用、檢驗和發展提供了廣闊空間。正如習近平強調，我們進行治國理政，必須善于集中各方面智慧、凝聚最廣泛力量；重點建設一批具有國際影響力的高端智庫，重視專業化智庫建設。這既為中國智庫的發展提出了挑戰，也為各類智庫發揮作用提供了廣闊的空間。隨著知識成為社會發展的主要動能，知識、信息和創新思想多元而大量的需要正促使傳統經驗治理向智慧治理轉變，這使智庫及其智慧資源不再被束之高閣，而能被廣泛重視和運用，從而轉化為現實績效。另外，按照實踐是檢驗真理的唯一標準的基本邏輯，在公共治理的實踐中，智庫將獲得深入公共治理實踐的寶貴機會，智庫的固有理論和思想將被放在不同的環境和條件下檢驗，這十分有利于智庫相關知識、信息的積累，為智庫的發展提供了優質材料供給。正如福柯所說：“……我驚訝地發現，在人文科學里，所有門類的知識的發展都與權力的實施密不可分。人文科學是各種權力機制實踐的產物，權力機制在各種記錄、調查、報告、分析的程序過程中，建立起龐大的檔案館，在這一基礎上人文科學得以形成反過來，人文科學又為權力的更好運行提供了工具和解釋。”最后，公共治理的實踐還將為智庫提供新知和靈感，從而為智庫提供更多研究路徑和空間。這一過程正如培根所認為的，知識的唯一合法目標不是為知識而追求知識，而是運用與實踐，并通過實踐“把新的發現和新的力量惠贈給人類生活”。

（三）發展導向

推進國家治理體系和治理能力現代化，根本方向是完善和發展中國特色社會主義制度，根本目的是堅持和發展中國特色社會主義。推進國家治理體系和治理能力現代化，要發揮黨和政府的主導和引領作用。國家治理現代化的豐富內涵為智庫的建設和發展指明了方向：建設有中國特色新型智庫，就是要發揮智庫在國家治理中的決策咨詢、教育啟智、協調平衡等作用，使其成為黨和政府的重要外腦，堅持以科學咨詢支撐科學決策，以科學決策引領科學發展，使智庫成為社會問題的預警器、矛盾沖突的平衡器、主流價值觀的傳播器，成為答疑解惑的“全社會大學”和“公共教授”。國家治理現代化建設為智庫發展指明方向，中國特色新型智庫應立足于中國語境、中國元素、中國特色，堅持道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，建立中國的知識體系，發出“中國聲音”，提出“中國倡議”，提供“中國方案”，從而為社會主義制度的完善和發展，為黨和政府領導下的國家治理現代化建設服務，為公共利益和人民福祉的實現而努力奮斗。

（張欣系貴州財經大學公共管理學院副教授，王飛躍系貴州財經大學公共管理學院教授；摘自《中國行政管理》2017年第4期）