大數(shù)據(jù)與公共管理變革

文/胡鍵

大數(shù)據(jù)與公共管理變革

文/胡鍵

大數(shù)據(jù)具有數(shù)量大、數(shù)據(jù)多樣化、價值密度低、速度快的特征，通過技術(shù)提供獨特的也是全新的思維，奠定了我們的學(xué)習(xí)創(chuàng)新（深度學(xué)習(xí)）、科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)科學(xué)與管理科學(xué)的結(jié)合從而產(chǎn)生大數(shù)據(jù)的管理，大數(shù)據(jù)獨特的收集功能、儲存功能、分析功能、價值挖掘功能和預(yù)測功能，促使公共管理從封閉性的管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向開放性的管理結(jié)構(gòu)；從官僚科層制轉(zhuǎn)向扁平化結(jié)構(gòu)；從公共管理與政治管理邊界模糊的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向公共管理與政治管理邊界清晰的結(jié)構(gòu)；從專注于對人的管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shù)據(jù)的管理并借助于大數(shù)據(jù)來為人服務(wù)的模式；從被動應(yīng)對性的公共決策轉(zhuǎn)向基于大數(shù)據(jù)之上的主動性的優(yōu)化決策。當(dāng)然，這些變革也就意味著風(fēng)險，其中包括導(dǎo)致公共管理中的不確定性風(fēng)險和不可靠性風(fēng)險。

大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和特征

“大數(shù)據(jù)”是近年來的一個技術(shù)熱詞，也是一個學(xué)術(shù)熱詞，同時也是一個政府施政的熱詞。大數(shù)據(jù)究竟是什么？有學(xué)者把大數(shù)據(jù)視為一種統(tǒng)計工具，并將大數(shù)據(jù)解釋為“不是基于人工設(shè)計、借助傳統(tǒng)方法而獲得的有限、固定、不連續(xù)、不可擴充的結(jié)構(gòu)型數(shù)據(jù)，而是基于現(xiàn)代信息技術(shù)與工具可以自動記錄、儲存和連續(xù)擴充的、大大超出傳統(tǒng)統(tǒng)計記錄與儲存能力的一切類型的數(shù)據(jù)”。在這些學(xué)者看來，大數(shù)據(jù)對人類思維的影響也僅僅是表現(xiàn)在“認(rèn)識數(shù)據(jù)思維的變化”“收集數(shù)據(jù)思維的變化”和“分析數(shù)據(jù)思維的變化”。即使有學(xué)者對大數(shù)據(jù)比前者有更深入的理解，認(rèn)為“大數(shù)據(jù)將深刻影響人類的決策模式和社會經(jīng)濟的運行模式”，但也仍然是從統(tǒng)計學(xué)的角度來思考大數(shù)據(jù)的意義。從技術(shù)上來看，大數(shù)據(jù)可以歸入統(tǒng)計工具之內(nèi)，但大數(shù)據(jù)與統(tǒng)計工具是存在巨大差別的。傳統(tǒng)統(tǒng)計工具是以傳統(tǒng)統(tǒng)計方法為代表的“以算法為中心”的，而大數(shù)據(jù)是以數(shù)據(jù)挖掘為核心的“以數(shù)據(jù)為中心”的統(tǒng)計。前者通常需要提前對數(shù)據(jù)分布和誤差結(jié)構(gòu)等做出假設(shè)，其結(jié)果只是人工擬合的近似世界而非真實世界，而后者基于總體數(shù)據(jù)可以給出更加精確的描述和預(yù)測。由此可見，大數(shù)據(jù)雖然可以歸入統(tǒng)計工具之內(nèi)，但已不是一般意義上的統(tǒng)計，一般的統(tǒng)計只是基于既有數(shù)據(jù)的分析，而大數(shù)據(jù)透過既有的數(shù)據(jù)可以挖掘出隱藏著的數(shù)據(jù)和價值。尤其是大數(shù)據(jù)中的非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)本身就隱藏著巨大的價值，這是戰(zhàn)略預(yù)測的重要依據(jù)；相反，傳統(tǒng)統(tǒng)計工具一般不會對非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)產(chǎn)生興趣。也有學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)既是數(shù)據(jù)，也是一種技術(shù)和能力。持這種觀點的學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)實際上是用來精準(zhǔn)決策的工具。但是，大數(shù)據(jù)的特點在于它的全數(shù)據(jù)、混雜性和相關(guān)性，其本身無法提供精準(zhǔn)決策的工具，不過大數(shù)據(jù)卻能夠提供一種獨特的思維。還有學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)就是指人們借助于云技術(shù)運用數(shù)據(jù)的能力，當(dāng)然這種數(shù)據(jù)不是一般的數(shù)據(jù)，而是海量數(shù)據(jù)包括結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)。也即是人們借助于云技術(shù)使用結(jié)構(gòu)型數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)的能力，而這種能力體現(xiàn)在國家治理、隱私保護、公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等。這方面的成果不少，但基本上都是從具體的領(lǐng)域來分析的，這里不一一列舉。

大數(shù)據(jù)固然是數(shù)據(jù)，也是技術(shù)、能力和價值，也正因為如此，人們都是從這些方面來認(rèn)識大數(shù)據(jù)特征的，即通常用4個V（Vplume，Variety，Vclue，Velocity）來概括大數(shù)據(jù)的特征。

1.數(shù)據(jù)體量巨大（Vplume）。據(jù)估計，人類生產(chǎn)的所有印刷材料的數(shù)據(jù)量是200PB （1 PB=210TB ），而歷史上全人類說過的所有的話的數(shù)據(jù)量大約是5EB（1EB=210PB)。當(dāng)前，典型個人計算機硬盤的容量為TB量級，而一些大企業(yè)的數(shù)據(jù)量已經(jīng)接近EB量級。

2.數(shù)據(jù)類型繁多（Variety）。這種類型的多樣性也讓數(shù)據(jù)被分為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。相對于以往便于存儲的以文本為主的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)越來越多，包括網(wǎng)絡(luò)日志、音頻、視頻、圖片、地理位置信息等。

3.價值密度低（Value）。價值密度的高低與數(shù)據(jù)總量的大小成反比。以視頻為例，一部1小時的視頻，在連續(xù)不間斷的監(jiān)控中，有用數(shù)據(jù)可能僅有一兩秒。如何通過強大的機器算法更迅速地完成數(shù)據(jù)的價值“提純”，成為目前大數(shù)據(jù)背景下亟待解決的難題。

4.速度快（Velocity）。大數(shù)據(jù)框架內(nèi)的速度包括兩個方面：一方面，指如何加快數(shù)據(jù)的導(dǎo)入；另一方面，指如何加快分析和利用新導(dǎo)入的數(shù)據(jù)。前者的一個重要原因是大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)產(chǎn)生迅速，而大數(shù)據(jù)本身要求的是全數(shù)據(jù)，如果沒有快速導(dǎo)入數(shù)據(jù)的技術(shù)，那么就很難做到全數(shù)據(jù)。后者則是由大數(shù)據(jù)的目標(biāo)所決定的。大數(shù)據(jù)的目標(biāo)是利用大數(shù)據(jù)進行科學(xué)分析和科學(xué)預(yù)測，新數(shù)據(jù)不斷產(chǎn)生，那就意味著新問題、新情況也迅速產(chǎn)生。沒有快速分析和利用新數(shù)據(jù)的能力，那么，所有的預(yù)測都是滯后的。滯后的預(yù)測會導(dǎo)致大數(shù)據(jù)喪失其預(yù)測功能。

除了上述四個特征，大數(shù)據(jù)更重要的還是提供一種獨特的思維，即大數(shù)據(jù)思維。什么是大數(shù)據(jù)思維呢？

（1）開放性思維。由于大數(shù)據(jù)的來源是多源性、多路徑的，也就是說，數(shù)據(jù)本身是開放性的。因此，在分析數(shù)據(jù)和基于大數(shù)據(jù)進行預(yù)測的時候也需要一種開放性的思維來進行分析和預(yù)測。（2）非線性思維。這種思維要求我們在分析問題的時候不能僅僅憑幾個要素來進行決策，而是要把所有相關(guān)性因素都要納入分析框架。尤其是不能用簡單的因果關(guān)系來進行決策，要充分考慮問題的復(fù)雜性。（3）價值思維。不能把數(shù)據(jù)僅僅看作數(shù)據(jù)，要認(rèn)識到數(shù)據(jù)背后的巨大價值。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)思維是數(shù)理統(tǒng)計思維，認(rèn)為數(shù)據(jù)的本質(zhì)在于統(tǒng)計，統(tǒng)計的目的是揭示歷史過往中的基本特征和基本規(guī)律，根本沒有通過數(shù)據(jù)來獲得價值的思維。大數(shù)據(jù)思維就是通過數(shù)據(jù)的導(dǎo)入、分析，挖掘出巨大的價值。這種思維是完全不同于傳統(tǒng)思維的全新思維。這種思維奠定了我們的學(xué)習(xí)創(chuàng)新（深度學(xué)習(xí)）、科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

大數(shù)據(jù)與公共管理的結(jié)合

公共管理是公權(quán)力的行使者決定公共資源在公共領(lǐng)域配置的過程。公權(quán)力配置公共資源并不是隨意性的，科學(xué)配置公共資源必須建立在對公共領(lǐng)域詳細(xì)了解的基礎(chǔ)上。傳統(tǒng)的公共管理是借助于歷史經(jīng)驗的反復(fù)比較，正所謂“以史為鑒，可知興替”。今天雖然歷史縱向的比較仍然可以獲得經(jīng)驗，但這并非唯一的方法，甚至可以說是一種陳舊的方法論。新的方法是基于大數(shù)據(jù)的公共管理，大數(shù)據(jù)將帶來公共管理的重大革命。那么，公共管理所依賴的大數(shù)據(jù)來自何處呢？這些數(shù)據(jù)主要來自以下四個方面：

1.來自互聯(lián)網(wǎng)的大數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)大多分散在不同儲存系統(tǒng)。此外，云應(yīng)用和社交網(wǎng)站如新浪微博等上也產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)。當(dāng)然，來自互聯(lián)網(wǎng)的大數(shù)據(jù)必須基于搜集技術(shù)和保護技術(shù)。這種技術(shù)的發(fā)展是驚人的，例如對用戶在網(wǎng)站上行為的記錄在20世紀(jì)90年代中期，其保存率僅有1%，而在21世紀(jì)的第一個十年中的發(fā)展已經(jīng)可以達到100%的保存率。這些數(shù)據(jù)雖然并非都可以用于公共管理，但公共管理已經(jīng)越來越離不開來自互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)。以新浪微博的數(shù)據(jù)為例，新浪微博中產(chǎn)生大量的關(guān)于政治參與、反腐倡廉、社會安全、社會問題、公共衛(wèi)生事件、社會突發(fā)事件等的數(shù)據(jù)，而這些恰恰就是公共管理最重要的數(shù)據(jù)源之一，甚至這些數(shù)據(jù)在很大程度上影響公共決策。

2.來自公權(quán)力運行過程中的大數(shù)據(jù)。根據(jù)社會過程論的觀點，政治過程包括政治系統(tǒng)從輸入到輸出的全部活動，是二者一系列互動行為構(gòu)成的動態(tài)系統(tǒng)。政治系統(tǒng)的輸入和輸出，最重要的就是由話語、文件、口號、音頻、視頻等數(shù)據(jù)構(gòu)成的信息輸入和輸出。這些數(shù)據(jù)是權(quán)力輸入和輸出的實際表現(xiàn)，因而也就是公共管理所依賴的大數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)的構(gòu)成，從公開程度來看，可分為三層：第一層是免費公開、惠及民生的數(shù)據(jù)；第二層是有價值、有償公開的數(shù)據(jù)；第三層是不能公開的數(shù)據(jù)。目前，中國有用信息的80%由政府掌握，長期以來，這些信息大多處于不對外公開狀態(tài)，嚴(yán)重地制約經(jīng)濟發(fā)展；同時，部門之間、上下級之間的政府信息相互割裂、數(shù)據(jù)之間無法有效共享，形成一個個信息孤島，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。從數(shù)據(jù)的性質(zhì)來看，政府手里的大數(shù)據(jù)可以分為：（1）資產(chǎn)性數(shù)據(jù)，也就是直接表現(xiàn)為財產(chǎn)的數(shù)據(jù)，如國民收入、國債、對外貿(mào)易和投資等數(shù)據(jù)；（2）資源性數(shù)據(jù)，如自然資源、環(huán)境資源、政治資源、人口資源、教育與科研資源等數(shù)據(jù)；（3）互動性數(shù)據(jù)，也就是政府施政過程中與社會互動產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，以及政府與市場主體互動產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，包括宏觀經(jīng)濟形勢、居民健康狀況、居民收入和社會保障等方面的數(shù)據(jù)。

3.來自企業(yè)的大數(shù)據(jù)。企業(yè)是大數(shù)據(jù)最重要的來源，幾乎每時每刻都在產(chǎn)生數(shù)據(jù)。公共管理并非只是針對社會成員的，同樣也針對企業(yè)主體。所以，企業(yè)的數(shù)據(jù)積累也是公共管理大數(shù)據(jù)的重要來源。

4.來自個人的大數(shù)據(jù)。個人的基本數(shù)據(jù)包括涉及個人隱私的所有數(shù)據(jù)，如健康狀況、電話號碼、銀行賬號等既是公共管理的依據(jù)，也是公共管理的對象。個人在日常生活中的活動行程數(shù)據(jù)包括上網(wǎng)、電子郵件、短信，以及博客、微博、微信等自媒體數(shù)據(jù)。此外，還有個人在其職業(yè)活動中形成的各種數(shù)據(jù)，如寫作、科研、發(fā)明等，同樣是公共管理數(shù)據(jù)的重要來源。

大數(shù)據(jù)客觀上為公共管理提供處理公權(quán)力內(nèi)部的權(quán)力運作問題、公權(quán)力對公共資源的配置問題，以及為我們維護社會安全、應(yīng)對社會問題提供全新的思路和技術(shù)。這也是大數(shù)據(jù)時代公共管理與傳統(tǒng)公共管理的最大區(qū)別。大數(shù)據(jù)公共管理更多的是處理數(shù)據(jù)，而對于不同來源的數(shù)據(jù)和不同性質(zhì)的數(shù)據(jù)，公共管理的處理方式不一樣。

大數(shù)據(jù)在促進公共管理變革中的重要功能

大數(shù)據(jù)能夠促進公共管理的變革，是因為大數(shù)據(jù)有其特殊的功能。

1.大數(shù)據(jù)具有強大的數(shù)據(jù)收集功能。當(dāng)今時代，數(shù)據(jù)呈三維爆炸式增長，即同一類數(shù)據(jù)在快速增長、數(shù)據(jù)增長速度在加快、新的數(shù)據(jù)來源和新的數(shù)據(jù)種類在不斷增加。在這種情形下，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集方式根本無能為力，而云平臺支撐下的大數(shù)據(jù)技術(shù)卻能夠把海量、快速、多樣的數(shù)據(jù)實現(xiàn)軟件化、智能化。因而，大數(shù)據(jù)也就能夠為公共管理提供多元化、多源性的信息，這樣就能夠呈現(xiàn)更為真實的客觀實際。大數(shù)據(jù)為民意辯論和協(xié)商共識提供足夠的信息。公共管理的重要環(huán)節(jié)是民眾參與和通過協(xié)商來達成共識。而參與和協(xié)商的前提是民眾的信息充分知曉，信息不對稱的協(xié)商是不平等的協(xié)商，這種協(xié)商是難以達成共識的。在這種情形下，大數(shù)據(jù)就發(fā)揮提供多樣化、多源性信息的功能。因此，大數(shù)據(jù)和云計算實現(xiàn)了徹底的大多數(shù)決策的范式。

2.大數(shù)據(jù)本身具有數(shù)據(jù)管理的功能。大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)管理是依托于云平臺的智能化管理。大數(shù)據(jù)的管理功能既包括對大數(shù)據(jù)的管理，也包括使用大數(shù)據(jù)結(jié)果的管理。從公共管理來看，對大數(shù)據(jù)本身的管理體現(xiàn)在政府能夠擁有對云硬件進行虛擬化的虛擬技術(shù)、對各種數(shù)據(jù)進行編程的編程技術(shù)和提供大數(shù)據(jù)使用服務(wù)的云服務(wù)平臺技術(shù)；對大數(shù)據(jù)使用結(jié)果的管理功能則體現(xiàn)在適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代大數(shù)據(jù)使用的立法能力上，也就是通過有效立法來加強對大數(shù)據(jù)使用結(jié)果的管理。簡言之，數(shù)據(jù)管理是大數(shù)據(jù)時代公共管理最重要的內(nèi)容之一。

3.大數(shù)據(jù)具有強大的分析功能。數(shù)據(jù)沒有經(jīng)過分析就是一組沒有生命力的數(shù)據(jù)，只有經(jīng)過技術(shù)分析的數(shù)據(jù)才能夠“發(fā)聲”，才能夠用于預(yù)測和進行公共決策。沒有大數(shù)據(jù)思維就難以獲得大數(shù)據(jù)的分析功能。大數(shù)據(jù)的分析功能不僅是分析已經(jīng)“發(fā)聲”的大數(shù)據(jù)，還要有能力重組各種已經(jīng)存在且即將被挖掘出來的數(shù)據(jù)。由于大數(shù)據(jù)的核心是預(yù)測，因此，大數(shù)據(jù)結(jié)合傳統(tǒng)的分析方法之后，就是要“（1）使用全部或更多的數(shù)據(jù)來建立預(yù)測模型；（2）組合多種分析模型和技術(shù)來改善結(jié)果；（3）創(chuàng)造一個閉環(huán)的環(huán)境，讓新知識運用在生產(chǎn)模型中；（4）構(gòu)建實時性的預(yù)測模型；（5）專注于應(yīng)用預(yù)測模型技術(shù)。”在思維過程中對數(shù)據(jù)進行重組，從而挖掘出數(shù)據(jù)的新價值，是大數(shù)據(jù)分析功能的核心內(nèi)容。

4.大數(shù)據(jù)具有數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)重組的功能。在公共管理過程中，我們往往重視重要數(shù)據(jù)和可以用二維表結(jié)構(gòu)來邏輯表達實現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，并依據(jù)這些數(shù)據(jù)來進行公共決策，從而忽視眾多所謂的不重要的、非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)客觀上對公共決策是有重要影響的。不過，“孤立的數(shù)據(jù)是沒有價值的”。非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)不能被發(fā)現(xiàn)其價值，就是因為它們是孤立的，但大數(shù)據(jù)技術(shù)卻能夠通過挖掘和重組功能對非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)進行充分利用，尤其是通過算法來構(gòu)建數(shù)據(jù)的相關(guān)關(guān)系并挖掘數(shù)據(jù)價值，把分散的數(shù)據(jù)整合起來，并在云平臺上通過云技術(shù)處理，使之成為有內(nèi)在相關(guān)性的大數(shù)據(jù)，最終應(yīng)用到公共管理過程中。

5.大數(shù)據(jù)具有強大的預(yù)測功能。大數(shù)據(jù)時代的預(yù)測與以往的預(yù)測有何不同呢？其最大的區(qū)別在于“一”與“多”的關(guān)系不同。傳統(tǒng)的預(yù)測是從“一”來預(yù)測“多”的，而大數(shù)據(jù)時代預(yù)測則是相反，從“多”來預(yù)測“一”的。大數(shù)據(jù)預(yù)測不是以隨機樣本為前提而是全數(shù)據(jù)，不追求數(shù)據(jù)的精確性而是在混雜性的數(shù)據(jù)中尋找相關(guān)關(guān)系。雖然是混雜的數(shù)據(jù)，但預(yù)測的結(jié)果卻不是多樣性的，而是單一性的結(jié)果。也就是說，大數(shù)據(jù)的預(yù)測追求預(yù)測結(jié)果的唯一性。這對于公共管理的意義而言，在于大數(shù)據(jù)的預(yù)測功能規(guī)避公共決策結(jié)果的不可預(yù)知性和結(jié)果的多樣性風(fēng)險。

大數(shù)據(jù)促進公共管理內(nèi)涵的重大變革

大數(shù)據(jù)推動公共管理的變革并不是因為大數(shù)據(jù)提供了數(shù)據(jù)服務(wù)，而是因為大數(shù)據(jù)帶來管理思維的變革、管理結(jié)構(gòu)的變革、管理邊界的進一步明晰，以及公共管理對象的變化和管理效能的重大變化。大數(shù)據(jù)技術(shù)運用和相應(yīng)的大數(shù)據(jù)服務(wù)，使公共管理徹底革新。

1.大數(shù)據(jù)促使公共管理從封閉性的管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向開放性的管理結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)的公共管理受制于公權(quán)力，而公權(quán)力的運行在客觀上存在封閉性的特點，如所謂的保密性、國家安全等，社會組織的參與、市場組織的參與度比較低。這種封閉性決定公權(quán)力在進行公共資源配置的過程中存在權(quán)力尋租的現(xiàn)象，即便沒有權(quán)力尋租問題，但由于其封閉性也會導(dǎo)致社會的不信任，使公權(quán)力本身陷入“塔西佗陷阱”之中。相反，大數(shù)據(jù)完全不一樣，大數(shù)據(jù)是在互聯(lián)網(wǎng)和云平臺上運行的，大數(shù)據(jù)時代的公共管理存在天然的開放性。市場組織與社會組織，甚至民眾個體都可以在公共管理的框架中游走。在這個過程中，普通公眾成為管理框架中的一員，管理者與需求者瞬時轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)全民參與管理，管理主體與客體對象的邊緣變得模糊。這種開放性表明，原來的單一治理模式向多元治理模式的重大變革。

2.大數(shù)據(jù)使公共管理由官僚科層制轉(zhuǎn)向扁平化結(jié)構(gòu)。官僚科層制管理是一種金字塔型的治理結(jié)構(gòu)，其結(jié)果導(dǎo)致資源配置形成與之相反的倒金字塔形結(jié)構(gòu)，離金字塔塔尖越近的部門獲得的公共資源越多。這樣的公共管理結(jié)果最終是難以持續(xù)的。社會的不滿情緒也大多源于此。公共資源的分配強調(diào)在程序化基礎(chǔ)上的公平，而官僚科層制管理雖然有程序但缺乏公平。所以，官僚體制內(nèi)部的層級在公共資源分配中發(fā)揮決定性的作用。然而，大數(shù)據(jù)就完全不一樣，大數(shù)據(jù)把橫向分工合作與縱向科層制的僵化結(jié)構(gòu)打破，政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享與共同決策將最終消除官僚層級對公共資源分配的決定性作用，同時也會消除部門之間的公共資源鴻溝。

3.大數(shù)據(jù)公共管理與政治管理的邊界進一步得到明晰。傳統(tǒng)的公共管理更多的是基于政治意識形態(tài)的安全而實施的過程，把一切涉及經(jīng)濟利益訴求的集體行動和個人維權(quán)行為都納入到與政府對抗甚至視之為顛覆政府的政治訴求行動，所以剛性維穩(wěn)成為公共管理的常態(tài)。其結(jié)果往往是與實際目標(biāo)相去甚遠，進一步激化社會矛盾。實際上大多數(shù)的集體行動和維權(quán)行動都是以經(jīng)濟利益為目標(biāo)的，與政治訴求根本就沒有關(guān)系。大數(shù)據(jù)的監(jiān)控會把這一切都明明白白地告訴公共管理者。關(guān)于這方面的監(jiān)控過去都是采取人對人的監(jiān)控，而人往往會對一切都進行主觀判斷，甚至為某種目的而故意隱瞞客觀事實，把經(jīng)濟訴求的社會行動上報成為政治訴求的社會行動，其結(jié)果不言自明。大數(shù)據(jù)不一樣，大數(shù)據(jù)采取的是技術(shù)監(jiān)控和技術(shù)分析，包括對人的行為的監(jiān)控。技術(shù)只會告訴你數(shù)據(jù)，不會做出主觀判斷，技術(shù)用數(shù)據(jù)說話。大數(shù)據(jù)的公共管理就是要去政治化的管理而轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣墓芾怼?/p>

4.大數(shù)據(jù)促使公共管理從強化對人的管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shù)據(jù)的管理，并借助于大數(shù)據(jù)來為人服務(wù)。傳統(tǒng)的公共管理是為社會秩序服務(wù)的，所以專注于對人的行為進行規(guī)范化，使之合秩序化。在這種管理框架中，人是公共管理的目標(biāo)，而不是管理服務(wù)的對象。大數(shù)據(jù)的公共管理，一是數(shù)據(jù)管理，因為數(shù)據(jù)是最為關(guān)鍵的管理對象，數(shù)據(jù)在云平臺上安全運行是大數(shù)據(jù)條件下公共管理的前提條件，因此，對數(shù)據(jù)的管理是第一位的，只有對數(shù)據(jù)有效管理，才能實現(xiàn)有效的公共管理。也就是說，對數(shù)據(jù)的管理是公共管理最重要的一部分。二是用數(shù)據(jù)服務(wù)公眾，即大數(shù)據(jù)的公共管理從直接對人的管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訉θ说姆?wù)。這是公共管理根本性的變革。

5.從公共管理的效能來看，尤其是針對社會問題，公共管理決策應(yīng)該是一種預(yù)測性的決策，而不是被動應(yīng)對性的決策。傳統(tǒng)的公共管理往往是一種被動應(yīng)對性的公共決策，這種決策相當(dāng)于用先前付出的代價來購買新的公共決策。大數(shù)據(jù)技術(shù)條件下可以避免這種用歷史代價來購買未來公共決策的現(xiàn)象，那就是用大數(shù)據(jù)進行預(yù)測式?jīng)Q策。這是因為，大數(shù)據(jù)不但構(gòu)筑規(guī)模龐大、類型多樣的數(shù)據(jù)，而且云計算的快速計算能力，能夠?qū)崿F(xiàn)“全樣本”的數(shù)據(jù)支撐，從而能夠使公共管理更好地做出預(yù)測性優(yōu)化決策。

大數(shù)據(jù)條件下公共管理面臨的新挑戰(zhàn)

變革也就意味著風(fēng)險，其中包括不確定性的風(fēng)險和不可靠性的風(fēng)險，都會給公共管理提出全新的挑戰(zhàn)。

1.大數(shù)據(jù)真的是全數(shù)據(jù)嗎？所謂全數(shù)據(jù)都是相對的，但大數(shù)據(jù)條件下的公共管理對全數(shù)據(jù)具有天然的依賴性。因此，對大數(shù)據(jù)實際上就是全數(shù)據(jù)的依賴會導(dǎo)致公共管理為收集數(shù)據(jù)而收集數(shù)據(jù)，或者說是為追求全數(shù)據(jù)而導(dǎo)致公共管理因數(shù)據(jù)動態(tài)而困惑。雖然公共管理的目標(biāo)是提高服務(wù)質(zhì)量，但數(shù)據(jù)的大爆炸會導(dǎo)致公共管理者更多地應(yīng)對數(shù)據(jù)爆炸帶來的收集困惑，為如何收集瞬間即逝的非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)而費盡周折。而公共管理的服務(wù)內(nèi)容很有可能被數(shù)據(jù)收集過程沖淡甚至被忽視。對數(shù)據(jù)的執(zhí)迷是大數(shù)據(jù)時代公共管理面對的第一大挑戰(zhàn)。

2.大數(shù)據(jù)如何保護個人隱私？保護個人隱私雖不是公共管理的目標(biāo)，但是公共管理的內(nèi)容之一。傳統(tǒng)的公共管理也包括對隱私權(quán)保護的內(nèi)容，即任何個人隱私都必須得到公共管理行為的保護，公共管理過程不得侵犯個人隱私。然而，大數(shù)據(jù)所收集的所有數(shù)據(jù)都存放在互聯(lián)網(wǎng)之中和云平臺之上。在巨大的利益誘惑下，某些人會通過攫取云平臺之上的大數(shù)據(jù)特別是個人隱私方面的數(shù)據(jù)來謀取暴利，甚至是進行詐騙、勒索。近年來，網(wǎng)絡(luò)詐騙、電信詐騙層出不窮，就是因為人追逐特殊利益的本性而導(dǎo)致大數(shù)據(jù)技術(shù)的異化。由此可見，大數(shù)據(jù)本是為了提高公共管理水平，但大數(shù)據(jù)技術(shù)的異化給公共管理帶來新的難題。

3.大數(shù)據(jù)如何進行公共管理方面的立法？公共必須有法可依，但立法的原則不同，公共管理的內(nèi)容是不一樣的。例如，傳統(tǒng)立法使用個人隱私數(shù)據(jù)必須征得個人同意。在大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)把個人隱私幾乎完全暴露在互聯(lián)網(wǎng)之中。因此，在立法管理上就要進行變革，即國家立法要從個人許可轉(zhuǎn)變?yōu)樽寯?shù)據(jù)使用者承擔(dān)責(zé)任。由于大數(shù)據(jù)的價值并不是從表面的數(shù)據(jù)直接體現(xiàn)出來的價值，而是通過挖掘之后而發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的價值進行二級使用，因此，個人許可的立法原則就難以獲得全數(shù)據(jù)，但獲得全數(shù)據(jù)之后，數(shù)據(jù)使用者是否主動要為使用數(shù)據(jù)負(fù)法律責(zé)任呢？這無疑是一個未知數(shù)。大數(shù)據(jù)的公共管理要促使數(shù)據(jù)使用者評估數(shù)據(jù)使用的風(fēng)險、規(guī)避或減少潛在傷害，但數(shù)據(jù)使用者往往忽視法律的底線，從而使公共管理在大數(shù)據(jù)條件下存在數(shù)據(jù)使用者道德的不確定性風(fēng)險。

（作者系上海社會科學(xué)院研究員；摘自《行政論壇》2016年第6期）