農村土地“三權分置”的內涵、基本要義及權利關系

文/肖衛(wèi)東 梁春梅

農村土地“三權分置”的內涵、基本要義及權利關系

文/肖衛(wèi)東 梁春梅

農村土地“三權分置”的內涵

結合2013年以來的中央農村工作會議、中央“一號文件”、黨的十八屆五中全會公報等關于“三權分置”的政策規(guī)定，本文認為，“三權分置”蘊涵著豐富、深刻的政策含義。（1）落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權，旨在使“土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變”，持續(xù)增加農民財產性收入，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果，促進農業(yè)基礎穩(wěn)固、農村和諧穩(wěn)定、農民安居樂業(yè)。（2）放活土地經營權，旨在發(fā)揮市場在農村土地資源配置中的決定性作用，引導土地經營權規(guī)范有序流轉，允許土地經營權向金融機構抵押融資，發(fā)展多種形式的農業(yè)適度規(guī)模經營。由此，“三權分置”是指在堅持農村土地集體所有制的基礎上，尊重農村人地不斷分離的現(xiàn)實，將土地承包經營權中能夠進行市場交易、具有使用價值和交換價值的權能分離出來形成土地經營權，使得土地承包經營權分離為農戶承包權與土地經營權這兩種獨立權利形態(tài)，促使原來的農村土地集體所有權、土地承包經營權的“二元產權結構”變遷為集體所有權、農戶承包權和土地經營權的“三元產權結構”，以更有效地實現(xiàn)集體土地政治治理功能、社會保障功能和經濟效用功能的現(xiàn)代農村土地產權制度。

土地經營權是經營權人通過市場流轉土地而取得的直接占有農村土地、自主從事農業(yè)生產并獲得經營性收益的權利，它具有五個特征。（1）土地經營權是承包農戶設定的、以土地承包經營權為標的的權利，但不得妨害土地承包經營權。（2）土地經營權具有獨立性和排他性。土地經營權一經設定，即具有物權效力，能夠對抗包括承包農戶在內的一切人，并且，土地經營權在約定期限內的存續(xù)不受圓滿的土地承包經營權變動的影響。有權利必有救濟。土地經營權的行使受到他人妨害時，土地經營權人可以通過行使物權請求權獲得救濟。（3）土地經營權人具有取得土地經營權上的平等性與非身份性，不再限制于集體經濟組織內部成員，家庭農場、種養(yǎng)大戶、農民專業(yè)合作社、農業(yè)企業(yè)都可以是經營權人。當然，集體經濟組織內部成員擁有土地經營權的優(yōu)先受讓權。（4）土地經營權流轉具有約定期限，并且不得超過剩余的二輪承包期限。（5）土地經營權人能夠利用土地經營權設定抵押、擔保，實現(xiàn)融資目的。由此，土地經營權是指承包農戶將所承包農村土地流轉給有農業(yè)經營意愿和經營能力的主體時，經營權人享有農村土地占有權能、使用權能、受限處分權能、經營收益權能的一種權利用益物權，它是從土地承包經營權中分離出來的能夠進行市場交易、具有使用價值和交換價值的一種產權形態(tài)。

農戶承包權一方面體現(xiàn)了承包土地的權利資格；另一方面因為部分權能讓渡于土地經營權而具有新的權利內容。由此，農戶承包權是集體經濟組織成員權的重要內容，是實現(xiàn)土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的重要實現(xiàn)方式；農戶承包權是指承包農戶將其農村土地流轉給有農業(yè)經營意愿和經營能力的主體時享有受限用益物權的土地承包經營權，它是設定了土地經營權的土地承包經營權。本文將設定了土地經營權的土地承包經營權稱為“有負擔的土地承包經營權”，而將未設定土地經營權的土地承包經營權稱為“圓滿的土地承包經營權”。

農村土地“三權分置”的基本要義

（一）“三權分置”的創(chuàng)新要義在于農戶承包權與土地經營權的分離

按中央政策文件，實行“三權分置”就是把土地承包經營權分為農戶承包權和土地經營權。由此，“三權分置”的創(chuàng)新內容及其要義在于將用益物權性質的土地承包經營權分離為農戶承包權和土地經營權，并產生分離的物權法效果，主要表現(xiàn)為在承包農戶所擁有的土地承包經營權之上創(chuàng)設具有權利用益物權效力的土地經營權。土地經營權的創(chuàng)設只是承包農戶行使并實現(xiàn)土地承包經營權的一種方式，也即承包農戶依然享有土地承包經營權，但不是享有圓滿的土地承包經營權。顯然，按物權狀態(tài)將土地承包經營權分離而形成的農戶承包權和土地經營權，是土地承包經營權中用益物權狀態(tài)的內部劃分，而不是外力作用下的權利裂變或者權利解體。農戶承包權和土地經營權相分離具有內生性。對于農戶承包權與土地經營權的分離，本文強調三點。（1）土地承包經營權是一種相對獨立的用益物權，不是原本就包含農戶承包權和土地經營權這兩種權利形態(tài)。（2）農戶承包權與土地經營權相分離，并不意味著土地承包經營權在實踐中必然要發(fā)生分離。兩者的分離只是發(fā)生在農戶不愿意經營土地而將其流轉給其他農業(yè)經營主體的情形下，也就是說，兩者的分離只有在承包農戶流轉土地經營權之后才有意義。（3）農戶承包權與土地經營權分離后，土地承包經營權并不因此消滅。當流轉的土地經營權期限屆滿等事項出現(xiàn)時，土地經營權復歸承包農戶，分離出土地經營權的土地承包經營權又可以內在地復歸為圓滿的土地承包經營權。農戶承包權與土地經營權的分離并沒有改變土地承包經營權的用益物權的應然狀態(tài)，而是土地承包經營權中的內部權能依據(jù)“權能分離”路徑形成了農戶承包權和土地經營權這兩種相互獨立的權利形態(tài)，是土地承包經營權內部權能的重新配置、內部權能結構的優(yōu)化。

（二）“三權分置”的本質是重構集體所有制下的農村土地產權結構

從改革開放以來中國農村土地產權制度的演變來看，“三權分置”是要延續(xù)“兩權分離”的農村土地產權制度變遷邏輯，選擇一種更有效、更合意的農村土地產權制度安排，把農村土地的占有、使用、收益、處分等各項權能界定清晰，保證其市場交易順暢，實現(xiàn)優(yōu)化配置。“三權分置”的本質就是要重構集體所有制下的農村土地產權結構，以實現(xiàn)其產權功能。“三權分置”所要重構的農村土地產權結構包括產權主體結構、產權形態(tài)及其權能結構、物權結構，并具有歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的顯著特點。產權主體結構是指農村土地產權享有主體（包括產權歸屬主體和產權利用主體）的構成。產權類型結構是指所有權、使用權等大項產權的構成，產權權能結構是指每一大項產權內涵的各項具體權能（主要包括占有、使用、收益和處分權能）的構成。具體到“三權分置”制度，產權類型結構主要指農村土地集體所有權、農戶承包權和土地經營權的“三元產權結構”，其中，每一大項產權都包括占有、使用、收益、處分等權能。

（三）農戶承包權與土地經營權的分離也是土地承包經營權所負載的社會保障功能和經濟效用功能的分離

從前述“三權分置”的政策含義可以看出，“三權分置”從制度上清晰構建了從農民集體到承包農戶、從承包農戶到新型農業(yè)經營主體之間的土地產權關系，以及農民與土地之間的關系。因而，“三權分置”建構了一種農村土地集體所有制的具體實現(xiàn)形式，它是理清農村土地集體所有制、農民社會保障和土地財產權益、農村土地產權市場化改革三者關系的現(xiàn)實可行的制度安排，也是有效化解土地承包經營權所承載的社會保障功能與經濟效用功能之間矛盾與沖突的現(xiàn)實可行的制度安排。首先，通過穩(wěn)定農戶承包權的產權制度設計，在集體經濟組織內部成員之間均等分配農村土地并實現(xiàn)集體經濟組織成員對土地的私人利用，以促進“土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變”以及農村土地使用權在初始分配中的起點公平，尊重和滿足農民社會保障的需要，旨在解決農民的生存問題。其次，對于農民在初始分配中獲得的保障性農村土地使用權，通過放活土地經營權的產權制度設計，農民可以依法依規(guī)地在農村土地產權市場上自由流轉，以促進農村土地的優(yōu)化配置和充分利用，“引導土地經營權規(guī)范有序流轉”，“發(fā)展多種形式的農業(yè)適度規(guī)模經營”，旨在解決農民的發(fā)展問題。由此，農戶承包權與土地經營權的分離，其實就是農村土地使用權在“初始分配”與“自由流轉”這兩個階段上的區(qū)分與有機銜接，這使得農村土地及其使用權的社會保障功能與經濟效用功能在集體所有權的框架下分階段依序實現(xiàn)。從這個角度來說，農戶承包權與土地經營權的分離不僅是這兩種權利形態(tài)的分離，更是土地承包經營權所負載的社會保障功能和經濟效用功能的分離。

（四）“三權分置”的基本方向是落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權

《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》《深化農村改革綜合性實施方案》等中央文件多次強調，要“落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權”，這是深化農村土地制度改革的基本方向，也是推進“三權分置”的基本方向。具體來看，落實集體所有權主要體現(xiàn)在兩個方面：一是落實集體所有權的歸屬主體，以擺脫所有權主體“虛位”的狀態(tài)；二是落實集體所有權的具體權能，努力做到集體所有權的“有所為，有所不為”。穩(wěn)定農戶承包權也體現(xiàn)在兩個方面：一是穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關系并保持長久不變；二是穩(wěn)定農戶的土地財產權益預期，讓農戶獲得更多、更充分的土地財產權利。從“三權分置”改革的目標要求來看，放活土地經營權要解決“地由誰種”“地怎么種”這兩個重要問題。由此，放活土地經營權的基本要義有二：一是在不損害集體所有權和農戶承包權的前提下，承包農戶自愿將農村土地的實際經營權流轉給他人利用，以擴大農村土地的“耕者”范圍，實現(xiàn)現(xiàn)代意義上的“耕者有其田”，充分利用農村土地的使用價值；二是賦予土地經營權抵押、擔保權能，允許土地經營權人將土地經營權向金融機構抵押融資，以追求和利用農村土地的交換價值，滿足農業(yè)規(guī)模經營的資金需求，緩解農業(yè)經營主體的融資難問題。

（五）“三權分置”的現(xiàn)實邏輯是包容性增長

在“三權分置”下，農戶承包權均等地賦予了集體經濟組織成員，保證了集體經濟組織成員對農村土地的擁有，解決了其流轉土地經營權的后顧之憂，從而促使其財產性收入增長和土地財產權益維護，表達了公平理念。土地經營權競價配置給有農業(yè)經營意愿與能力的人，一方面能促進農民外出務工，增加工資性收入；另一方面能促進農村土地在更大范圍內優(yōu)化配置，促進農業(yè)規(guī)模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，構成農業(yè)的效率增進與分工演進，促進現(xiàn)有土地細碎化、分散化經營的小農經濟體系轉向適度規(guī)模化、專業(yè)化經營的分工經濟體系。具體來說，土地經營權的競價配置能產生農業(yè)效率增進和分工演進效應：一是新型農業(yè)經營主體的生成及發(fā)展壯大，以及由此產生的農業(yè)專業(yè)化分工效應和規(guī)模經濟效應；二是外出務工農民就業(yè)機會的增加和就業(yè)范圍的擴大，以及由此產生的農業(yè)外拓展分工效應與農業(yè)內細化分工效應。

包容性增長是指民眾福利能持續(xù)改善和增進的增長，核心是機會平等和發(fā)展成果共享，重心是改善弱勢群體的經濟狀況和社會地位；其內在邏輯是通過增強弱勢群體的市場能力、改善弱勢群體的社會權利，使經濟的“效率”和“公平”相互持續(xù)增進。由此，從包容性增長的視角看，穩(wěn)定農戶承包權是公平理念的表達，放活土地經營權是效率邏輯的構成，兩者的相對分離能實現(xiàn)公平與效率的有機統(tǒng)一。并且，從效率角度看，穩(wěn)定農戶承包權是實現(xiàn)農村土地產出率可持續(xù)提升的前提和基礎，現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的一個重要意義就在于保證農村土地效率的持續(xù)提升。從公平角度看，農民土地權利的保障和改善是確保其長期共享經濟增長成果的前提和基礎，放活土地經營權是提高農村土地效率、促進經濟增長的重要途徑。因此，“三權分置”的有效推進能實現(xiàn)公平與效率的有機統(tǒng)一，還能促進公平與效率的螺旋式互動增進，這正是包容性增長的內在邏輯在“三權分置”制度上的深刻體現(xiàn)。

集體所有權、農戶承包權與土地經營權之間的相互關系

本文認為， 在“三權分置”的土地產權結構中，存在雙層 “母權與子權”“基礎權利與派生權利”的產權關系。集體所有權是構建農村土地權利體系的基石，是其他農村土地權利產生的本權，其他農村土地權利均由集體所有權派生。由此，在雙層產權關系中，集體所有權居于本源地位和第一層級，是產生圓滿的土地承包經營權的本權和基礎權利，也即圓滿的土地承包經營權居于子權地位和第二層級，是派生權利。圓滿的土地承包經營權分離后所形成的農戶承包權（即有負擔的土地承包經營權）和土地經營權，同處于第三層級，它們都是圓滿的土地承包經營權的子權與派生權利。由此，在“三權分置”的土地產權結構中，集體所有權與圓滿的土地承包經營權之間是第一層“母權與子權”“基礎權利與派生權利”的產權關系，它構建了從農民集體到承包農戶之間清晰的產權關系；圓滿的土地承包經營權與農戶承包權、土地經營權之間是第二層“母權與子權”“基礎權利與派生權利”的產權關系，它構建了從承包農戶到新型農業(yè)經營主體之間清晰的產權關系。關于農戶承包權與土地經營權之間的關系，本文認為，穩(wěn)定農戶承包權是放活土地經營權的基礎，土地經營權是農戶承包權的一種邏輯結果。

綜上，在“三權分置”的農村土地產權結構中，集體所有權、農戶承包權和土地經營權是三種獨立的農地權利形態(tài)，“三權分置”的前提是落實集體所有權，基礎是穩(wěn)定農戶承包權，核心是放活土地經營權。“三權分置”的一個基本要求就是“三權”具有相互對抗性，相互制衡，圍繞農村土地權益形成“三權”相互銜接、相對均衡、同等保護的土地產權結構。集體所有權屬于自物權，其權利行使主要體現(xiàn)在農村土地的發(fā)包、收回、調整、監(jiān)督使用等方面，核心是要充分體現(xiàn)其處分權能，以控制和約束農戶承包權和土地經營權的不規(guī)范行使。農戶承包權是有負擔的土地承包經營權，其權利行使體現(xiàn)在農村土地的承包資格及土地承包的實現(xiàn)、退出等方面，核心是維護農戶的承包土地法定主體地位及財產性收益權，以實現(xiàn)現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變。土地經營權屬于權利用益物權，其權利行使體現(xiàn)在農村土地的自主經營權、經營成果自主處置權、經營收益權、地上附著物和青苗補償權、經營權抵押權等方面，核心是維護土地經營權人的經營收益權能，以優(yōu)化農村土地配置效率，充分利用農村土地的使用價值和交換價值，實現(xiàn)“農地農業(yè)用，農地耕者用”。

（肖衛(wèi)東單位：山東師范大學公共管理學院、山東師范大學農村發(fā)展研究中心，梁春梅單位：山東師范大學管理科學與工程學院、山東師范大學農村發(fā)展研究中心；摘自《中國農村經濟》2016年第11期）