聯合國維和事務與中國維和話語權建設

文/何銀

聯合國維和事務與中國維和話語權建設

文/何銀

聯合國是世界上最具普遍性、權威性和合法性的政府間國際組織，維持和平與安全( 維和) 則是聯合國工作的重要部分。進入21世紀以來，中國開始成為支持聯合國維和行動的中堅力量。與此同時，隨著中國不斷崛起，國際話語權問題開始凸顯。

聯合國維和事務及話語權

研究中國在聯合國維和事務中的話語權，首先需要明確聯合國維和事務及相關話語權的范疇。

（一） 聯合國維和事務

聯合國維和事務包括政治和行動兩個層面。政治層面主要是指聯合國安全理事會（簡稱安理會）和聯合國大會（簡稱聯大）發揮話語平臺的功能，匯聚聯合國會員國(簡稱會員國) 的政治觀點和立場，就維和的重大問題做出具有政治意義的決議或者建議。行動層面主要是指聯合國秘書處（簡稱秘書處)）利用可能獲取的資源，通過采取具體措施或者手段，執行安理會有關維和決議的授權，或者落實聯大的相關建議。

隨著冷戰結束，影響國際和平與安全沖突的主要特征從國家間沖突轉變為由民族、種族和宗教等身份認同問題引發的國家內沖突，加之國際局勢趨于和，大國之間更容易在安理會等聯合國的高級政治層面達成一致，聯合國維護國際和平與安全的任務日益增多。在此情勢下，聯合國維和手段得以不斷發展和豐富。1992年7月聯合國秘書長布特羅斯·布特羅斯·加利闡述預防性外交（preventive diplomacy） 、建立和平（peacemaking） 、維持和平（peacekeeping） 三個用語的含義，并討論了沖突后設和平（post-conflict peacebuilding）這一概念。2000年，聯合國發布《聯合國和平行動問題小組報告》，提出了和平行動（peace operation）的概念，指出聯合國和平行動包含沖突預防（conflict prevention） 、建立和平、維持和平與建設和平四個要素以及維和行動與政治特派團（political mission）兩種基本形式。2015年《聯合國和平行動問題高級別獨立小組報告》首次提出了“保持和平（sustaining peace）”的概念，主張給予當事國持續的關注和支持，以防止重新陷入沖突。本文用“維和事務”一詞，概括性地指代聯合國為履行維持和平與安全的使命而在政治和行動兩個層面從事的一切工作。

（二）聯合國維和事務話語權

聯合國維和事務話語權屬于國際話語權的范疇。國際話語權是指以國家利益為核心、就國家事務和相關國際事務發表意見的權力。聯合國維和事務是國際政治和全球治理的重要領域，許多會員國都希望得到盡可能多的相關話語權以實現自身的國家利益。在各國競相爭奪面前，任何國際事務的話語權都是有限的資源。如何衡量一個國家所得維和事務話語權的多少呢?包括聯合國在內的國際制度體系提供了一個基本的國際秩序。作為全球最大的國際制度平臺，聯合國建立了一些分配話語權的規范。比如，安理會實行常任理事國擁有否決權的權力集中原則，而聯大等其他機構實行一國一票的民主原則。又比如，聯合國在會費比額分配上考慮會員國的經濟發展水平等因素，而在秘書長和非常任理事國的選拔、機構辦公地設置、職員名額分配和政策咨詢等事務上，又會考慮地域均衡等因素。綜合這些因素不難發現，不同的會員國在聯合國維和事務中可能得到不同的話語權份額。

各國根據聯合國規范和國際政治相關游戲規則，在聯合國制度體系中可能得到的話語權份額并非話語權本身，而僅是話語權資源。只有在有效的巧權力配合下，這些話語權資源才能夠充分轉化為實際的話語權。也就是說，會員國在聯合國應當得到的話語權份額僅僅是理想狀況下可以得到的話語權（應得話語權），而與之對應的則是在具體的外交戰略的配合下實際得到的話語權（實得話語權）。在聯合國政治的現實中，一些國家的應得話語權可能大于實得話語權，而另一些國家的應得話語權可能小于實得話語權，并且還可能出現某些國家的兩種話語權基本相當的情況。因此，可以通過對比這兩種話語權，了解會員國的維和事務話語權狀況。

會員國的維和事務應得話語權主要由三個因素決定:該國在聯合國主要政治平臺中的地位、國家實力以及對聯合國維和事務的支持力度。安理會和聯大都屬于聯合國維和事務的主要政治平臺。由于聯大實行每個會員國一票的民主議事制度，從理論上講聯大里每一個會員國在政治層面上的話語權都是平等的，所以可作為一個常量考慮。而根據《憲章》的精神，安理會是負責維和事務的最高權力機構，由五個常任理事國和十個定期經聯大選舉產生的非常任理事國組成。安理會對于實質性事項的決議表決，必須有包括五個常任理事國一致同意在內的2/3以上多數票同意才能通過?？梢?，會員國在聯合國主要政治平臺中的地位主要取決于其在安理會的地位。

會員國的國家實力也能夠影響維和事務話語權。國家實力強意味著有更多的資源參與國際事務，能夠對具體的議程施加更大的影響力。此外，會員國對聯合國維和事務的支持力度也能影響話語權。對維和事務的支持體現在政治、人力和財力等方面。

會員國的維和事務實得話語權主要體現在安理會和秘書處兩個層面。由于在以安理會為中心的維和事務政治層面，重大問題的磋商過程是國際政治的“黑箱”，外界很難直接了解會員國的實得話語權。而在秘書處層面，各國的維和事務實得話語權更容易通過一些公開的數據進行衡量。會員國的維和事務實得話語權主要體現為在秘書處各級官僚機構、政策咨詢事務以及利益分配機制中的代表權。在維和事務官僚機構中的代表權，主要表現為占有各級職位特別是高級職位的數量。在維和事務政策咨詢事務中的代表權，主要表現為會員國參與秘書處組織的維和事務問題咨詢活動的機會。會員國參與這些政策咨詢活動，可以借機表述對維和事務問題的看法和利益訴求，甚至直接將己方觀點寫進各種報告，從而切實地獲得話語權。維和事務利益分配中的代表權主要表現為聯合國對會員國的反哺程度。聯合國從會員國得到維和事務所需的資源，又通過各種方式進行回饋，這就是一個反哺過程。反哺既包括雇用會員國的公民，也包括在會員國設立辦公機構以及從會員國購買商品和服務。

中國維和話語權赤字

（一）中國在聯合國維和事務中的應得話語權

聯合國有193個會員國，其中美國、中國、英國、法國和俄羅斯是安理會五大常任理事國。根據《憲章》的規定，在討論關涉和平與安全的重大事項時，常任理事國都擁有否決權。常任理事國否決權首先意味著從理論上講，所有五個常任理事國在安理會都擁有同等的地位，排名應當是并列第一。常任理事國否決權還意味著一個會員國是否是常任理事國，使其在安理會的地位乃至在整個維和事務應得話語權方面有天壤之別。綜合分析結果表明，安理會五個常任理事國的維和事務應得話語權排名前五位的都是安理會常任理事國，依次是美國、中國、法國、英國和俄羅斯; 日本、德國、巴西、印度和加拿大排名第六至十位。也就是說，就維和事務應得話語權而言，中國在所有聯合國會員國中應當排名第二位。

（二）中國在聯合國維和事務中的實得話語權

中國在聯合國維和事務中的實得話語權，首先表現為在秘書處任職人員特別是高級職位職員人數的排名。根據聯合國秘書長潘基文于2015年底向聯大提交的一份秘書處職員統計報告，秘書處總共雇用了41081名職員，其中99.61%來自會員國。中國有461人在聯合國秘書處任職，占總數的1.12%，在所有會員國中的絕對排名為第14 位;而在維和事務應得話語權排名前10 位的國家中，中國的相對排名為第八位。并且，中國還是安理會五個常任理事國中在秘書處職員人數最少的國家。在秘書處任職的中國公民不但人數不多，而且在維和事務相關的重要部門任職的也比較少?？傊?，盡管中國在維和事務應得話語權方面排名第二位，但是以“在秘書處職員及高級職員人數”這一指標來衡量，中國維和話語權存在赤字。

自2000年以來，聯合國秘書長總共任命了六個專家小組。負責對維和事務的重要問題進行評估并提交報告。中國在維和事務專家咨詢小組中的代表權明顯不足。從貨物和服務采購額來看，中國維和話語權也存在赤字。

中國維和話語權赤字的原因

（一） 中國自身的原因

第一，缺乏相關制度設計。自改革開放、逐步融入國際社會的政策實行以來的很長一段時間里，中國一直沒有旨在提升在國際組織中話語權的國家戰略。缺乏這樣的國家戰略，就沒有相應的政策和機制有計劃地推動中國公民進入國際組織，特別是去爭取高級職位; 也沒有積極和深入參與國際組織事務的戰略意識。所以亟須從國家層面建立起促進聯合國工作的跨部門協調機制，以便整合資源和促進信息共享，統籌和協調人才選拔、培養和推送等方面的工作，增加中國在聯合國系統的任職人數和任職層次，提升中國在聯合國系統的代表性和話語權。

第二，不熟悉聯合國的制度規則。由于歷史原因，直到1971年新中國才恢復了在聯合國的合法席位。而在此之前，運行了20多年的聯合國在制度建設上已經比較成熟，包括西方大國和一些發展中國家在內的許多聯合國會員國都已經在聯合國系統經營多年，深諳其中的制度規則特別是官僚部門的組織文化和游戲規則，熟知如何在聯合國系統內爭奪話語權。而中國則是在實行改革開放政策之后，從20世紀80年代才真正開始融入聯合國的制度體系。加之聯合國自成立之初在制度規則和組織文化等方面就深深地打上了西方的烙印，更是加大了中國深入認知聯合國的難度。如果不重視政治因素對聯合國人事安排的影響，中國公民在聯合國系統任職的規模和層次都將難以取得實質性的突破，中國在這個全球最大的政府間國際組織中的話語權也難以從根本上得到提升。

第三，缺乏人才。盡管目前中國已有了在聯合國發揮更大作用的政治意愿和物質實力，但是相關領域人才的缺乏成為主要的制約因素之一。在聯合國的官僚機構中任職特別是擔任高級職位的人才，通常需要具備幾個基本條件: 精通外語、有所任職位需要的專業知識、有較為豐富的工作經驗特別是國際工作經驗、適應國際工作環境等。盡管就絕對數量而言中國這樣的人才很多，但是遠遠滿足不了國家因不斷融入國際社會并積極參與全球治理事務的巨大需要。

（二）聯合國方面的原因

聯合國方面不利于中國提升話語權的因素主要表現在兩個方面。第一，聯合國現有制度格局難以打破。西方國家長期以來主導聯合國事務，把持規則制定和議程設置，占據話語權的絕對優勢。在此背景下，聯合國現有的話語權格局在短時間內難以發生根本改變，包括中國在內的非西方體系國家要從實質上提升話語權份額絕非易事。比如，聯合國秘書處各級官僚機構中的許多關鍵職位長期被某些會員國把持，形成了一種很難打破的局面，這也構成聯合國落實按地域分配職員名額規則時難以逾越的障礙。

第二，聯合國還缺乏足夠的意識和準備來歡迎中國在維和事務的各個層面發揮更大的作用。中國是聯合國安理會常任理事國，是在世界政治舞臺上影響力與日俱增的大國，并且一直以切實行動支持聯合國維和事務。按照聯合國的制度規則，中國理當有權更加深入地參與聯合國各項事務并得到更多的話語份額。在此背景下，聯合國尤其應當對中國的重大支持給予積極回應。

加強中國維和話語權建設

（一）加強內部協調和外部溝通

建議由外交部牽頭，建立包括國防部、公安部、人力資源和社會保障部等相關部門參加的維和事務跨部門協調機制，加強頂層設計，從國家層面統籌、協調維和工作。當前和今后一個時期，該機制應當關注的重點之一是如何快速、有效地提升中國在聯合國秘書處任職人員的規模和層次，以及爭取更多參與維和事務規則制定和相關政策咨詢的機會。

（二）改進人才選拔、培養和推送體制

建議軍方、警方和民事部門三方以提升應聘的成功率和職位層次為目的，改進現有的人才選拔、培養和推送體制。建議各方都按照一定的標準建立起人才庫，有計劃地對庫中的人員進行培訓、培養，成立專家小組，對擬推送參加聯合國職位特別是高級職位競聘的人員進行考核和指導，確保向聯合國推送人才的質量，提升職位應聘的成功率。應當把向聯合國推送人才的工作與提升國家在國際組織中話語權的整體戰略結合起來，確保向聯合國輸送的人才不但能夠勝任本職工作，還有助于為更多中國公民進入聯合國任職打好基礎。體制內推送僅僅是到聯合國系統任職的渠道之一。建議采取有力的措施，鼓勵和支持中國公民通過公開招聘渠道到聯合國任職。

（三）提升維和培訓層次和學術研究水平

聯合國維和培訓有四個層次: 派遣前培訓、專業培訓、領導能力培訓以及維和戰略理念研修。建議在繼續搞好維和人員派遣前培訓工作的同時，進一步拓展培訓范疇和提升培訓層次，增強中國維和人員在聯合國維和機制中的競爭力。建議學習國際經驗，將在聯合國維和事務部門工作的民事人員的培訓納入維和培訓的范疇，開展軍、警、民協作培訓。另一方面，當前中國維和學術研究還處于起步階段，急需進行大力投入和給予政策扶持。建議從事聯合國及維和工作的相關部門加強與軍隊和地方高校以及研究機構的合作，盡快推動中國在維和學、和平學等專業領域的基礎教育和科研工作。

（四）積極爭取在聯合國維和事務相關機構中的領導職位

鑒于迄今還沒有中國人在秘書處維和事務主管部門及維和行動任務區擔任主要領導職位，中國需要采取兩方面的措施謀求改變: 一方面要推動聯合國維和制度變革，打破某些國家長期占據某些關鍵職位的現狀; 另一方面，要在聯合國新設立與維和事務相關的官僚機構時，力爭由中國人主持該機構的工作。在落實“中國—聯合國和平與發展基金”的各項相關工作時，積極促進并參與聯合國的相關制度建設，并確保在相關機構中發揮主導作用。

結論

中國在維和事務乃至聯合國系統中的話語權赤字僅僅是中國在整個全球治理制度中話語權赤字的一個縮影。話語權不會隨著中國的國力增強以及對聯合國支持的不斷增加自然而來，需要有效的國家戰略，把資源轉化為真正的實力，把應得話語權轉化為實得話語權。作為一個后發的非西方大國，中國融入國際社會、提升在全球治理制度中話語權份額的事業任重道遠。只有有了有效的話語權建設戰略，中國在全球治理體制中的話語權才會得到不斷提升，在國際秩序和國際體系的長遠制度性安排中的地位和作用才會不斷提高。

（作者系中國人民武裝警察部隊學院中國維和警察培訓中心副教授；摘自《世界經濟與政治》2016年第11期）