南海形勢穩中有憂

徐曉天(中國現代國際關系研究院海洋所所長)

2017年，南海局勢整體趨緩，地區合作勢頭顯著抬升。但在表面的平靜下，存在著兩個重要的變化：一是南海問題從局部的主權問題上升為整體性的海權問題；二是域內矛盾仍然存在，并將從根本上影響南海的穩定局勢。這種變化將加大中國南海維權，乃至建設海洋強國的挑戰。

一、南海問題由局部主權之爭上升為整體海權之爭。自2012年“黃巖島事件”以來，尤其是2013年初菲律賓提起南海仲裁案以來，中國與菲律賓、中國與越南在南海問題上的主權和主權權利之爭一直主導著南海局勢的發展。盡管美國從外交和軍事領域不斷加大對南海問題的介入力度，但相比較而言，中菲矛盾(突出表現為圍繞南海仲裁案展開的一系列發展)可謂是當時的主要矛盾。2016年7月，南海仲裁鬧劇落幕，中菲關系開始全面改善，中越也鞏固了管控海上矛盾的共識，南海局勢快速趨于穩定。但是，以美國為首的一些域外大國，為牽制中國海上崛起，不斷攪渾南海。中國與以美國為首的一些域外大國的海權矛盾成為當前南海問題的主要矛盾。具體表現在如下方面：

第一，有關域外大國延續以往戰略框架。美國特朗普政府對奧巴馬政府“亞太再平衡”和南海政策框架有所延續，并且更加注重實效，強調“以實力求和平”，對美國軍方及地區盟友倚重增強。加上日本一直推進南下，澳大利亞持續北上，印度積極東進，域外大國的利益仍將繼續匯聚南海地區，南海問題將是這些國家抑制中國崛起的長期抓手。

第二，有關域外大國加強南海戰略協調。近年來，隨著中國加大東海和南海維權力度，以及增強在印度洋的存在，美國、日本、澳大利亞、印度在雙邊和三邊關系中不斷加強戰略協調。2017年11月，美國總統特朗普在其首次東亞之行中拋出“自由與開放的印太”戰略構想。11月12日，美國、日本、澳大利亞、印度外交高官在馬尼拉首次舉行“印太四邊磋商”，討論“在自由和開放的印太地區增進繁榮和安全的共同愿景”，提出“維護印太基于規則的秩序，包括航行和飛越自由、尊重國際法及和平解決爭端;協調印太地區反恐和海上安全努力”，并“將繼續討論”該議題。11月13日，特朗普與印度總理莫迪舉行會談，討論了兩國對“自由和開放的印太地區”之共同承諾； 特朗普、澳大利亞總理特恩布爾和日本首相安倍晉三舉行三邊會談，強調“一道促進自由和開放的印太地區的重要性”。盡管此次磋商暫未上升至首腦層級，但表明其在以往雙邊、三邊基礎上已著手四邊戰略協調。

第三，軟硬兩手加大對華行為規制。一方面，繼美國2014年由泛泛支持制定“南海行為準則”(COC)轉向提出COC應包括危機處理程序等內容后，美日2017年8月“2+2”磋商聲明明確提出，“期盼締結有意義、有效和具有法律約束力的準則”。鑒于中國與東盟國家2018年初將開展COC案文磋商，美日等國或在具體條款和文件性質上繼續做文章。另一方面，有關域外大國在以“航行自由行動”為代表的軍事行動上呈現出美國常態化行動、美日協同行動、其他有關盟國或伙伴國跟進的趨勢，變相坐實南海仲裁結果。例如，美國特朗普政府制定長期性、常態化南海“航行自由行動”計劃；美日軍艦首次同時停靠越南金蘭灣，商定協同提升南海國家海上安全能力；澳大利亞海軍編隊赴南海地區開展近30年來最大規模的軍事交流。

二、中國與域內國家矛盾仍將從根本上制約南海的穩定與合作。隨著美國特朗普政府對東南亞重視程度有所降低、菲律賓杜特爾特政府改變前任對南海問題的處理方式，越南、馬來西亞、印尼等與中國正面對抗的動能明顯下降，但其南海權利主張并未變更，伺機加強對所占島礁和有關海域實際管控的動能仍然較強。這將深刻影響中國與有關域內國家之間的互信與海上合作，并可能在特定的戰略大環境下再次爆發危機。有關域內國家在這方面的具體表現如下：

第一，仍然堅守其固有的權利主張。南海其他國家雖然沒有像美國、日本、澳大利亞那樣頻頻提及南海仲裁結果，但仍然不時表態反對中國的斷續線主張，堅持依據《聯合國海洋法公約》(以下稱《公約》)聲索權利。例如，印尼海洋事務統籌部長盧胡特2017年4月表示不承認斷續線；馬來西亞外長阿尼法10月稱中國的南海主張不符合包括《公約》在內的國際法；以前外長德爾羅薩里奧、最高法院大法官卡皮奧、眾議員阿勒哈諾為代表的菲律賓國內反對勢力，頻頻攻擊杜特爾特擱置仲裁結果的立場，要求其在中菲雙邊磋商中討論執行南海仲裁的問題。

第二，謀求強化對有關區域實際管控。2017年4月，菲律賓防長洛倫扎納非法登陸中業島，宣布撥款16億比索(約2.2億人民幣)在該島修建發電廠、污水處理系統和漁港，修繕該島機場跑道及提高駐軍生活條件；5月菲律賓西部軍區啟動準備工作，目前正在建設大型軍艦泊靠設施，預計2018年初完工。越南除了持續推進所占島礁的建設外，2017年6月一度允許外國鉆油船赴中國“萬安北-21”區塊作業，7月延長印度公司在其所謂“128”區塊(部分位于斷續線內)內的勘探許可，意欲趁機擴大侵權。2017年3月，馬來西亞決定年內更換多艘老舊軍艦，以應對南海局勢。2017年4月，印尼宣布將把廖內群島打造為該國經濟外交中樞，7月將納土納群島附近海域命名為“北納土納海”， 不斷推進該群島海軍基地建設和軍力部署。

第三，倚傍域外大國與中國抗衡。目前，南海周邊國家雖然總體上采取“大國平衡”策略，但在南海問題上仍仰仗域外大國，尤以越南為甚。越美、越加、越澳2017年11月分別發表聯合聲明，要求所有南海聲索國依據《公約》澄清海洋主張，完全尊重法律和外交程序，以及盡早締結有效、具有法律約束力的“南海行為準則”。美國推進落實奧巴馬時期提出的“東南亞海上安全倡議”，向越南交付1艘“漢密爾頓”級巡邏艦和6艘快速巡邏艇。日本決定援助越南6艘新造巡邏船、提供384億日元(約23億人民幣)貸款，提升其海上執法能力；援助菲律賓1萬億日元(約300億人民幣)，提高其海上執法能力和打擊毒品犯罪；交付馬來西亞2艘巡邏船。印尼則請求日本援助6艘巡邏船和6部二手海事雷達。

綜合來看，盡管在中國的積極努力下，南海局勢趨于穩定，但固有矛盾、新興矛盾日益疊加，中國面臨的挑戰依然較大。鑒此，中國應著力加強與有關域外大國的戰略溝通，完善危機管控機制，并通過推進構建新型大國關系，及時化解域外大國在南海問題上對中國的“戰略合圍”。同時，中國應與東盟國家健全南海問題磋商機制和危機管控機制，在雙邊合作中推進海上互聯互通建設，在南海沿岸國合作中先行探討共同開發南海漁業，以及海洋防災減災、海上搜救、保護海洋環境和海洋生物多樣性、海洋科學研究等功能性合作，使南海局勢行穩致遠。○