落實新法新政推動廣東民辦教育持續健康發展

◎吳開華

落實新法新政推動廣東民辦教育持續健康發展

◎吳開華

廣東不僅是經濟大省，也是我國民辦教育起步最早、在校生規模最大的省區。截至2016年底，全省各級各類民辦學校（含幼兒園，不含培訓機構）1.44萬所，占全省學校總數43.96%，占全國各級各類民辦學校的8.32%。在校生657.95萬人，占全省在校生總數30.3%，占全國民辦教育在校生的七分之一。

廣東民辦教育經過多年發展，已成為全省教育事業的重要組成部分，對彌補公辦教育不足、滿足多樣化社會需求、促進教育整體改革、推動經濟社會發展發揮了重要作用。特別是，廣東作為一個流動人口大省，民辦教育吸納了大量外來務工人員隨遷子女入學就讀，承擔了部分基本公共服務職能，紓解了各級政府的財政壓力和辦學壓力，為解決就學需求、促進教育公平作出了重要貢獻。

邁向分類管理：民辦教育改革發展的新格局

2016年11月7日，十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過了關于修改《中華人民共和國民辦教育促進法》（下文簡稱《民促法》）的決定。《民促法》確立了民辦學校分類管理的法律制度，啟動了改革開放后我國民辦教育重興以來影響面最廣、意義最為深遠的改革。

從根本上看，實施民辦學校分類管理是我國民辦教育發展現實提出的新要求，也是適應我國民商立法不斷完善的必然要求。自民辦學校重興以來，我國民辦學校發展的最主要矛盾便是民辦學校非營利性質的法律定位與投資辦學的現實狀況之間的矛盾。2002年制定的《民促法》為緩解民辦教育公益性的法律規定與投資辦學現狀的矛盾，設計了“合理回報”法律制度，其意圖是在保證民辦學校公益性質的前提下，把允許民辦學校舉辦者獲得合理回報作為一種優惠政策和獎勵措施，以吸引更多的社會資金舉辦民辦學校。應該說，僅從調動民辦學校舉辦者積極性來看，“合理回報”是一個合理的并且具有創新性的制度。但是，“合理回報”法律規定也帶來了一系列新的法律問題，并面臨諸多新的甚至是無法克服的困境：在法理上，合理回報作為“獎勵”的法律性質備受質疑；在制度設計上，對出資人要求取得合理回報的民辦學校的法律調節面臨難以克服的困境；在實踐中，登記要求取得合理回報的民辦學校寥寥無幾，“合理回報”的法律規定幾乎被架空。尤其是我國《民法總則》明確將法人劃分為營利法人和非營利法人，更為民辦學校分類管理改革提供了明確的法律依據。適應我國《民法總則》等民商立法不斷完善的要求，新修訂的《民促法》明確規定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。”可以說，新法理順了營利性與非營利性兩種不同類型辦學的性質、治理機制和管理方式，為我國民辦教育實現規范、有序發展奠定了堅實的法律基礎。

落實新法新政，推動廣東民辦教育持續健康發展

民辦學校分類管理涉及民辦學校的性質界定、治理機制和政策協調等各個方面，牽涉的民辦學校和相關部門多、范圍廣，是教育體制改革的難點問題之一。今年9月1日起，分類管理將進入實施階段，但全面推行民辦學校分類管理還存在諸多政策瓶頸問題需要解決，這些問題不解決，將會引發民辦學校各類辦學風險和管理風險。

一是健全民辦學校分類管理的法律和制度

民辦教育新法新政對民辦學校實行分類管理屬于重大制度變遷，廣東應以此為契機，加快民辦教育地方性法規修訂進程，以立法保障民辦教育在新時期獲得更加快速、健康、可持續發展。

按照全國人大關于《民促法》修改決定，中央賦予省級自主探索的領域和問題或者需要省級層面解決的主要難題有：確定財政支持民辦教育發展的資金額度并納入預算；確定對民辦學校進行財政補貼、購買服務等辦法；確定現有學校轉為營利性學校的過渡期、財務清算和稅費繳納辦法；確定現有非營利性學校終止辦學清償后的補償獎勵辦法；確定非營利性學校市場化方向的收費辦法等。

結合《民促法》修訂與分類管理的新形勢新要求，廣東民辦教育地方性法規修訂應重點關注如下領域與問題：現有民辦學校的過渡和清算以及出資者選擇非營利繼續辦學的補償和獎勵問題；非營利性民辦學校收費問題；政府對民辦學校的差別化扶持問題；保護舉辦者、教師、學生合法權益問題；完善民辦學校法人內部治理結構問題；分類后民辦學校的審批、登記和監管問題；公辦學校參與舉辦的民辦學校能否營利問題等等。同時，要充分發揮政策靈活性較大、時效性較強的特點，盡快由政府出臺相應政策文件，全面對接《民促法》及國務院《若干意見》各項要求，及時、有效貫徹落實國家法律，避免出現新舊問題疊加情形，并為地方性法規修訂提供政策準備。

二是提高政府對民辦學校的合作意愿和監管能力

政府只有積極構建與民辦學校的合作關系，將民辦學校培育為公共服務提供的重要主體和政府公共治理的主要伙伴，民辦學校才能真正迎來廣闊發展空間。加強政府與民辦學校的合作，首先需要政府轉變觀念，認識到民辦學校在教育公共服務提供中的獨特優勢，以及在減輕政府財政負擔、協助政府分擔教育公共服務職責中的作用，把民辦學校納入教育公共服務體系建設，積極構建與民辦學校的合作關系，將民辦學校培育為教育公共服務提供的重要主體和主要伙伴。同時，要重視政府的監管職能，提升政府對民辦學校的監管能力，尤其是政府依據合同進行管理以及對民辦學校績效進行獨立評估的能力，保障政府購買教育服務等合作事項的有序開展。

三是加強民辦學校能力建設

民辦教育是市場的產物，因市場而生，因市場而興。對民辦學校而言，只有其在教育公共服務提供中顯示出能有效彌補政府不足的獨特優勢，才有可能推動政府與之合作。這就需要民辦學校不斷加強自身能力建設，提升在教育公共服務領域的服務能力，不斷滿足人民群眾對優質化、個性化、多樣化教育的需求。

廣東民辦教育規模大、影響大、貢獻大，但是民辦教育整體水平還不夠高，迫切需要實現從大到強的轉變。必須抓住民辦教育分類管理的契機，創新體制機制，完善扶持政策，加強規范管理，提高教育學質量，推動民辦教育持續健康發展，為實現教育強省貢獻力量。

（作者系廣東第二師范學院教育學院副院長，博士、副教授，主要研究領域為教育法學和民辦教育。）