科研機構章程的兩種主要模式及啟示

肖小溪，李曉軒

(中國科學院 科技戰略咨詢研究院，北京 100190)

科研機構章程的兩種主要模式及啟示

肖小溪，李曉軒

(中國科學院 科技戰略咨詢研究院，北京 100190)

如何制定科研機構章程是推動科研機構治理結構改革的首要問題。通過法律定位、章程內容、制定與修訂程序三個方面，對當前國際上科研機構章程的兩種主要模式(國家法案、機構規程)進行案例剖析。在此基礎上，從目的、內容、法律性質、上位法等方面對兩種科研機構章程進行比較分析，并結合我國當前科研機構所處的科技體制和法律環境，對我國推動科研機構章程制定提出思考和啟示。

科研機構；章程；國家法案；機構規程；模式

一、引言

“章程”是近些年來我國科技界關注的熱點問題之一。如何制定科研機構章程是推動科研機構治理結構改革的首要問題。一般認為，章程是一個組織發展的基本性書面文件。我國《現代漢語詞典》將“章程”一詞解釋為：書面寫定的組織規程或辦事條例。《辭海》對“章程”一詞的解釋為：用書面形式規定的關于一定的組織及其他重要事項的文件。

科研機構和大學作為兩類主要的科研、教學組織，理應依據章程設立并運行。然而，由于各種原因，我國科研機構和大學無章程可依的狀況比較普遍。近些年，隨著法治社會和國家治理能力建設的推進，大學的章程制定和審批工作已經取得進展。自2011年7月教育部頒布《高等學校章程制定暫行辦法》以來，截止2015年7月，我國112所“211工程”高校(含38所“985工程”高校，軍事院校除外)章程率先全部完成核準發布工作。目前，其他公辦高校的章程制定和核準工作也正在推進。同時，學術界對于大學章程相關問題的探討也大量涌現[1-3]。

科研機構的使命、定位和治理結構相對于大學而言有其特殊性。目前我國學術界對于科研機構章程相關問題的分析和研究并不多見，僅有少數探討科研機構院所制度的文章有所涉及[4-5]。科研機構的管理部門也深感對科研機構章程制定基本規律的了解不足。因而，深入分析國際上典型科研機構的章程內容、制度程序、審批程序等，對于我國推動科研機構章程制定具有重要的參考意義。本文在美、德、法、英、俄、日等主要科技國家的科研機構治理和章程研究的基礎上[6-8]，針對科研機構兩類主要的章程模式進行案例分析和比較，為我國推動科研機構章程制定提供研究基礎。

二、章程模式1：國家法案

科研機構章程的形式和內容，與其所在國家的法律體系有著密切的關聯。目前國際上法律體系主要包括英美法系和大陸法系兩種。科研機構章程的第一種模式，是對英美法律體系下的、國家所有的科研機構的章程內容和形式的歸納。

(一)法律定位

英美法系又稱英國法系、普通法系或判例法系，代表性國家是英國、美國、加拿大、澳大利亞等。這些國家存在一大批國家設立、國家所有的科研機構，如美國國立衛生研究院、美國能源部國家實驗室、美國國家標準與技術研究院、英國國家物理實驗室等。這類科研機構設立時，通常需要政府向國會/議會提交專門議案，并經國會/議會通過后才能實施，其修訂和廢止也需要經過正式的立法程序。這些國家立法機構正式頒布的法律條文，就是這類科研機構的章程，其表現形成通常為法令(act)、條例(ordinance)、憲章(constitution)或特許狀(charter)等，可統稱為國家法案。

例如，美國聯邦政府于1937年依據《國家癌癥研究所法》正式成立國家癌癥研究所，1950年依據《國家科學基金會法》正式建立國家科學基金會，1977年依據《能源部組織法》正式成立能源部并將二戰時成立的聯邦實驗室歸屬于該部，1988年依據《綜合貿易和競爭力法案》將原貿易部國家標準局正式改組為國家標準與技術研究院，等等。同時，科研機構內部可在該機構法和國家相關公法(如公務員法、預算法等)的基礎上，制定該科研機構內部管理的規范或文件。

(二)章程內容

英美法系中國家所有的科研機構的章程，在內容上主要體現這類科研機構的使命定位、治理結構、經費制度等。以美國國立衛生研究院(National Institutes of Health，NIH)為例。NIH是美國最大的健康研究機構，下設27個研究所/中心。2006年，國會通過《國立衛生研究院改革法》，這是NIH章程歷史上的第三次修訂，修訂后的改革法是目前NIH的章程。該章程收錄在美國聯邦法典(U.S. Code，USC)第42個主題(公共健康與福利)下的第6A章(公共健康服務)第3節(國家科研機構)的A部分(USC第281-290條)[9]。

2006年《國立衛生研究院改革法》主要通過三個方面規定了NIH內外部的基本治理架構(表1)：NIH的組織架構、NIH院長的權力和責任、NIH院長的報告制度、NIH研究所章程等。其中NIH組織架構方面規定了NIH與衛生部的隸屬關系、NIH研究所和研究中心的設置、NIH科學評議委員會的組成和職責等內容；NIH院長的權力和責任方面規定了NIH經費來源以及NIH院長能夠支配的經費，院長的任免、職責、權力，院長在傳播科學信息、建立臨床數據庫等方面的職責等內容；NIH院長的報告制度方面規定了NIH內外部的報告制度、生物及行為研究設施、地區研究中心的建立、科研中的動物實驗等內容。

同時，2006年《國立衛生研究院改革法》第285條逐一列舉了每個NIH下屬研究所的章程。研究所章程主要包括研究所的定位、研究所主要的國家項目、研究所內部機構等。其中，由于美國采取的是基于項目的預算撥款制度[10]，因此，研究所承擔的國家項目實際上是標明了研究所經費的來源。以癌癥研究所為例，1937年美國總統羅斯福(Franklin D. Roosevelt)批準國家癌癥法案(National Cancer Act)，隨后國家癌癥研究所正式成立。國家癌癥法案即是國家癌癥研究所的章程(表2)，納入《國立衛生研究院改革法》第285條國家癌癥研究所相關內容。1971年國會通過國家癌癥法案修正案，擴大了NCI的研究范圍和工作職權，并制定了國家癌癥研究項目(National Cancer Program)，該項目是癌癥研究所主要的經費來源[11]。其他研究所的章程內容與癌癥研究所相似，主要是包含機構目的、承擔國家項目、下設研究中心等。

表1 《國立衛生研究院改革法》的主要條目

資料來源：根據USC第281-290條內容整理。

表2 國家癌癥研究所章程的主要條目

資料來源：根據USC第285條內容整理。

(三)制定和修訂程序

英美法系中，國家所有科研機構的章程在法律定位上是屬于國家立法機構正式頒布的法律法規。因此，其制定和修訂都需要由議會/國會進行審批。

三、章程模式2：機構規程

科研機構章程的第二種模式，是對非國家所有的科研機構的章程內容和形式的歸納，既包括大陸法系中私法財團、私法社團性質的科研機構，也包括英美法系中非營利性質科研機構。

(一)法律定位

大陸法系又稱民法法系、羅馬法系、法典法系或羅馬-日耳曼法系等，代表性國家有歐洲大陸國家如法國、德國、俄羅斯、意大利、比利時、西班牙、葡萄牙等，以及亞洲國家日本、韓國、中國臺灣地區等。大陸法系中，科研機構通常以私法人性質存在，包括私法財團和私法社團兩類。按照大陸法系對私法人的管理規定，科研機構成立時，需要向政府注冊登記機構提交一份章程。這份章程并不屬于法律文件，只是科研機構根據私法財團或者私法社團相應法律條文的要求，由科研機構自己制定的規管自身的文件，通常稱為章程(statutes)或規程(regulations)。英美法系中非營利科研機構這類不屬于國家所有的科研機構的章程，在法律定位上與大陸法系科研機構章程是相似的，都是屬于特定社團法(非營利組織法)框架下機構自行制定的管理規程。

例如，德國財團法人制度始于1900年德國《民典法》的生效。德國《民典法》關于財團法人的相關條文針對全國有效，主要是規范財團的設立與監督等事項。同時，德國各邦都有針對財團法人的財團法，例如，柏林政府發布的《柏林邦財團法》、巴伐利亞政府發布的《巴伐利亞邦財團法》[12]。德國規模最大、最為著名的三大科研機構(馬普學會、弗勞恩霍夫協會、亥姆赫茲科學聯合會)都是私法財團法人。這三個機構的章程都是由機構評議會制定，并由機構總部所在地負責私法財團注冊、登記和監管的政府部門批準后，正式成立。與此類似，日本和韓國的科研機構章程，分別是在《日本獨立行政法人通則法》、《韓國公共機構運營法》的框架下，由科研機構制定并報政府主管部門批準。美國非營利性質的科研機構，則是在美國國會頒布的《非營利法人示范法》和所在州議會頒布的《州非營利機構法》的框架下，由機構理事會制定章程并報政府非營利機構管理部門批準。正處于改革之中的俄羅斯科學院，由于俄羅斯聯邦重申了其非營利機構的基本法律定位，俄羅斯科學院新章程也應符合《俄羅斯社會聯合(團體)組織法》的框架要求，并接受政府審批。

(二)章程內容

第二類模式中的科研機構章程，從內容上來看，主要是機構自身對于定位和運行管理機制的原則性規定。以下以德國馬普學會和俄羅斯科學院為例。

馬普學會是于1948年正式成立，其前身是威廉皇帝科學促進學會。馬普學會在德國法律體系中屬于私法財團法人，總部所在地為慕尼黑，因此，依據德國《民典法》和《巴伐利亞邦財團法》制定章程。馬普學會第一份章程是于1948年2月26日制定，后歷經多次修訂，最近修訂的章程是2012年6月由評議會修訂。

財團法人的法律地位，決定了馬普學會既不是政府部門，也不是政府下屬的科研機構，而是具有完全的自治權的科研機構。由表3可見，馬普學會的章程主要是關于機構內部運行的原則性規定，用于保障馬普自治和法人地位。對于每一個條目而言，具體內容又細分為若干個細項。例如，就對于馬普學會的內部結構而言，章程中主要規定了主席、評議會、會員大會、科學委員會、研究所等主要人員和機構，就這些機構的結構和職責進行了說明；對于決策機制而言，章程主要規定了投票權、共決程序、仲裁程序等[13]。依據馬普學會章程第28條和第29條規定，下屬研究所也分別制定了研究所層面的章程。

俄羅斯科學院成立于1724年，蘇聯解體后于1991年再次成立。2013年俄羅斯聯邦政府啟動對俄羅斯科學院的重大改革，新章程制定成為改革的關鍵舉措。2014年3月俄羅斯科學院全體大會通過科學院新章程，并于6月得到政府審批[14]。新章程明確了新的俄羅斯科學院在法律屬性上是由聯邦財政投入的非營利性法人單位所有制形式。從這個基本法律定位出發，俄羅斯科學院新章程主要是界定了新的形勢下俄羅斯科學院內部新的運行機制，以及與俄羅斯聯邦之間的新的關系。

表3 馬普學會章程的基本框架

資料來源：Statutes of the Max Planck Society for the Advancement of Science (amended 2012). https://www.mpg.de/197521/statutesMPS.pdf.

表4 俄羅斯科學院章程的基本框架

資料來源：Oб утверждении устава федерального государственного бюджетного учреждения "Российская академия наук" (2014). http://www.ras.ru/FStorage/Download.aspx?id=350dd7a9-0527-40c7-a741-fed12d49f1de.

從內容上看，俄羅斯科學院新章程體現了俄羅斯科學院與代表俄羅斯聯邦政府的聯邦科學機構署之間分權的改革思路：俄羅斯科學院不再管理下屬研究機構，而是主要發揮學術領導作用。新成立的聯邦科學機構署接管前俄羅斯科學院、農科院和醫科院屬下研究所，并具體負責人事、財務、物業及后勤保障[15-16]。然而，拋開俄羅斯科學院與聯邦政府之間的具體關系來看，新俄羅斯科學院的章程仍然是典型的社團章程，主要論述了俄羅斯科學院內部如何運行和決策，例如如何召開全體大會進行共決，如何推選院士，等等。

(三)制定和修訂程序

大陸法系下私法人性質的科研機構，以及英美法系下非營利性質的科研機構，其章程的屬性是機構自身的管理規程，因此一般由機構自己制定。但是，這類科研機構的成立需要政府審批，成立后要接受政府監管。因此，這類科研機構通常是在申請成立時向政府管理部門提交章程，經過政府認可后才能成立并具有法人身份。同時，政府部門要對這類科研研究進行公益性/非營利性審查，真正屬于公益性/非營利性的科研機構才能享受租稅優惠。

四、兩類模式的比較及啟示

(一)模式歸納

模式1(國家法案)和模式2(機構規程)是當前國際上科研機構章程的兩類主要模式。這兩類模式的主要區別在目的、內容、法律性質、上位法等方面(表5)，且這種差異主要是國家政治經濟體制和法制法律環境的產物。

一般而言，英美法系下由國家設立并國家所有的科研機構，其章程的法律性質是國家立法機構正式頒布的法律文書。這種法律文書的上位法是國家憲法，國家立法機構在審批章程的過程中，不得違法國家憲法相關規定。從本質上來看，這種章程的目的是為了獲得立法機構的授權，有了這種授權，科研機構才能夠獲得政府財政撥款，才能夠在雇傭、薪酬、采購、技術轉移等方面按照國家機構的方式運行。與此目的相應地，這種章程的內容上除了規定機構的組織架構，還要明確機構負責人的權利和義務，并且明確機構要完成的國家目標。通常而言，國家目標的闡述是與該國的科研經費制度相關聯的。以美國為例，美國采取的是項目預算制。國家所有科研機構的使命和定位是承擔國家項目。因此，美國的這類科研機構的章程中通常要列舉該機構承擔的國家項目的目標。換言之，這類科研機構承擔的國家項目是要寫入章程、寫入法律的。

大陸法系的科研機構，大部分是私法財團或私法社團的性質。事實上，英美法系也存在大量非營利性質的科研機構。這類科研機構從法律定位上看并不是國家所有的，而是民間機構，需要接受政府相關部門對于這類民間機構的注冊、登記和監管。這類科研機構章程規定，在機構成立時需要向政府監管部門提交并備案，表明機構已經形成了一套內部管理制度，機構成立后有能力按照這套制度進行自我管理。但從根本上來看，這類科研機構章程是保障科研機構自治、限制政府權力的關鍵所在。例如，馬普學會章程就明確寫明了評議會是馬普學會的核心決策機構，政府官員進入到馬普評議會的人數和投票權力都十分有限。與此相應地，這類章程的內容主要是機構內部的運行和管理原則，這些原則保障了科研機構的自治，但是不應違背私法財團、私法社團、非營利組織等相關上位法。章程本身并不是國家立法機構頒布的法律文書。

表5 科研機構章程兩類模式的主要區別

(二)分析和啟示

從上述這兩種科研機構章程模式的區別來看，這兩種模式根植于更深的政治制度、科技傳統和法律環境等大背景。

一方面，“國家法案”模式的背后是“三權分立”、“自由資本主義”和“法律至上”的社會環境。美國和英國作為典型的三權分立國家和法制社會，政府做出的重大決策都需要經過國家立法部門的批準，對于科研機構的投入和管理也不例外，從這點來看，國家屬性的科研機構的成立和每年的經費投入都要寫入國家法案，就不足為奇。此外，盎格魯-撒克遜式的所謂“自由資本主義”發展模式，也意味著在美國和英國，國家層面為科研機構提供的經費是國家目標導向的競爭性經費，科研機構的存廢也是經常調整的，因此，科研機構的章程是這種競爭制度下獲得國家授權的主要方式。

另一方面，“機構規程”模式則更多地體現了“科學自由”和“公私伙伴關系”。一國政府體現其尊重“科學自由”的重要表現，就是在界定科研機構與政府關系時堅持“凱撒的歸凱撒，科學家的歸科學家”。換言之，在“科學自由”得到較高推崇的國家，一般而言主要的科研機構都是私法財團/社團的屬性，或者允許大量私法主體性質的科研機構從事國家任務。這類科研機構的章程實際上是通過強調自治權利，將政府可能的干預程度進行弱化，體現了公有部門和私有部門之間的伙伴關系。這種章程一般是原則性的，不會頻繁修訂的，這也符合大陸性法律體系的整體思路。

可見，科研機構章程如何定位、如何制定、包含哪些內容，這些問題的分析和討論都需要結合科研機構所處的國家科技體制和法律環境，不可孤立分析。結合我國科技體制和法律環境，上述兩類科研機構章程模式的分析，引發我們關于我國科研機構章程制定的諸多思考：

一方面，總體上來看，我國很多法律都是借鑒和移植于德國、日本等大陸法系國家，基本可認為我國屬于大陸法系。因此，德、法、日、韓以及中國臺灣地區等大陸法系國家和地區的科研機構章程是我們的主要借鑒對象。大陸法系科研機構章程的主要定位是保障機構自治。但是，相比于其他大陸法系國家和地區，我國政府與科研機構之間的治理關系尚沒有理清，科研機構自主權能否通過制定章程來落實，是一個值得深思的問題。

另一方面，我國是有中國特色的社會主義國家，我國盡管總體上可認為是大陸法系國家，但是我國法律和科研機構的管理也有不少有特色的地方。特別是，我國科研機構主體上是國家設立、國家所有，同時，我國對于中央政府設立并所有的科研機構的基本定位是“國家隊”。這就意味著，我國科研機構應當承擔國家任務、滿足國家需求。當前我國科研機構制定章程，如果能夠結合我國國情，借鑒英美法系國家設立并所有的科研機構的做法，給予科研機構明確的使命和定位，將有利于我國科研機構的持續發展。

總而言之，國際上科研機構章程的兩類模式，是我國制定科研機構章程的他山之石。但是，要推動我國科研機構章程真正發揮作用，關鍵還是要進一步明確我國科研機構章程的目標和定位。明確了目標和定位之后，關于科研機構章程的內容和制定形式的問題也將迎刃而解。

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(本文責編：辛城)

TwoModelsofStatutesforResearchInstitutesandTheirImplications

XIAO Xiao-xi, LI Xiao-xuan

(InstitutesofScienceandDevelopment,CAS,Beijing100190,China)

This paper analyzed two models of statutes for research institutes around the world, by cases studies focusing on introducing legal position, statutes contents, formulating procedures, etc. Then, the two models, model1 called National Laws, and model2 called Institutes Regulations, were compared from perspectives such as purpose, contents, legal environment, upper laws. Finally, based on Chinese science and technology mechanism and Chinese legal environment, the concluded two models above gave us inspiration on promoting statutes for research institutes in China.

research institutes; statutes; national laws; institutes regulations; models

2017-04-29

2017-09-27

肖小溪(1983-)，女，江西吉水人，中國科學院科技戰略咨詢研究院助理研究員，博士，研究方向：科技政策與管理。

G311

A

1002-9753(2017)10-0023-08