PPP對經濟帶動作用值得關注

司彤

經濟下行壓力下，財政收入形勢不容樂觀，地方政府債務負擔進一步加重，創新投融資方式，鼓勵探索運用PPP模式，對于穩定經濟增長，保障城市公共產品及公共服務提供具有重要作用。

北京市較早開展PPP項目試點，目前各類項目進展良好，部分PPP項目較成熟，積累了較多成功經驗。同時，推廣PPP模式對北京市經濟帶動作用明顯。

未來，北京市在進一步推廣PPP模式的過程中，應更加注重發揮PPP項目投資對經濟增長的帶動作用，鼓勵更多民營資本深度參與項目建設運營，充分發揮市場配置資源的能力，進一步規范PPP項目操作流程，切實加強項目全生命周期風險管理。

北京PPP項目進展良好

近年，北京市經濟增長放緩、財政收入規模下降、民間資本投資公共領域熱情仍然不高，需要探索政府和社會資本合作（PPP）模式，解決財政建設資金缺口、調動社會資本參與公共投資積極性。

北京市是國內較早開展PPP項目的城市之一，地鐵4號線的成功建設和運營開創了國內PPP模式提供公共產品和公共服務的先河。根據財政部PPP項目庫公布的數據看，截至2017年5月，北京市共有PPP項目94個，計劃總投資額2301.5億元，在我國四個直轄市中均處于首位。

一系列政策扶持下，北京市PPP項目逐年增加。一是鼓勵在公共產品供應重點領域使用PPP模式，2014年以來，北京市進一步明確推廣PPP的重點領域及政策保障，出臺《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（京政辦發〔2015〕52號），同時積極配合水務、衛生等部門印發不同領域PPP相關管理辦法；二是規范PPP項目操作流程，制定PPP項目操作指南；三是項目定價機制更加注重平衡政府與社會資本雙方利益，物有所值評價指引通過收益與風險均衡確定項目價格，確保了社會資本的利益，財政承受能力論證、政府采購管理辦法等實施細則，避免了政府付費的盲目性；四是加大資金支持力度，下達2017年度PPP以獎代補資金7200萬元，協調北京市PPP項目與中央PPP融資支持基金對接，研究設立北京市PPP基金。

目前，北京市PPP項目進展良好。絕大多數PPP項目由政府發起，少數幾個項目由社會資本發起。從執行情況看，有52個項目處于識別階段，占比55.3%，30個項目進入執行階段，即已經順利落地建設運營，占比31.9%，另外有7個項目處于準備階段，5個項目處于采購階段，預計這12個項目將很快開工建設。

北京市PPP項目多集中于市政工程及生態環保領域。在北京市進一步提升城市形象及完善公共服務帶動下，全市市政工程PPP項目35個，總投資額1421.7億元，占所有PPP項目投資額的61.8%。興延高速公路項目已成為全國PPP項目的新樣板，軌道交通新機場線也成為北京市第一個公開招標的軌道交通PPP項目。近年北京市鼓勵社會資本較多參與生態建設和環境保護，全市生態環保領域PPP項目17個，總投資額319.4億元，占所有PPP項目投資額的13.9%。BOT模式成為北京市PPP項目最頻繁使用的建設模式。北京市PPP項目建設模式多為BOT（建設-運營-移交）、BOO（建設-運營-擁有）、O&M（委托運營）、ROT（改建-運營-移交）等。其中，BOT模式發展較為成熟，可借鑒項目經驗較多，可以很好地體現政府與社會資本合作的形式。2010年以來，北京市共有54個項目采用BOT建設模式，總投資額2099.3億元，占全部項目投資額的90%以上。

PPP模式豐富了北京市公共投資資金來源。北京市PPP模式的不斷推廣和應用，引導社會資本較多進入公共基礎設施建設及公共服務提供領域，一定程度上彌補了財政建設資金缺口，PPP資產證券化、PPP專項債券等創新型融資方式也吸引了較多民營企業資金。

在PPP項目加快落地帶動下，北京市PPP項目投資占全社會投資總額的比例由2013年的0.4%提高到2016年的6.3%。PPP項目投資對北京市經濟增長有重要貢獻。根據北京市財政局公開信息，2016年北京市PPP項目集中落地30個，總投資額1518億元，粗略計算，落地項目拉動2016年GDP增長0.9個百分點。此外，PPP模式創新了公共服務供給模式，項目陸續落地持續增加了社會基本公共服務供給，對于補足城市基礎設施及公共服務短板，提升城市建設水平意義重大。

亟待解決的問題

北京市PPP模式在城市基礎設施和公共服務領域的運用，對轉變政府投融資理念、深化政府投融資體制改革、創新政府投融資機制等均起到了積極作用。PPP項目投資越來越成為穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險的重要抓手。但在探索過程中，也出現了項目參與熱度不均、操作不規范、風險依然較多等亟待解決的問題。

2016年，北京市處于執行階段的PPP項目中，民營企業和混合所有制企業總投資額占比達到76.5%，遠高于全國39%的比例。民營資本主要考慮PPP項目的定價機制、收益狀況、合作期限，如民營資本更傾向于定價機制為政府付費及可行性缺口補助等有財政資金擔保的項目，預期實現較穩定收益的市政工程及生態建設和環境綜合治理項目，合作期限在30年以內的項目等，對于收益與風險不匹配、回報率不穩定、合作期限長的科技、水利等項目，民營企業往往表現不積極。同時，民營企業資金實力有限，融資渠道與融資能力均不能滿足PPP項目大規模資金需求。大型國有控股企業的絕對優勢也在一定程度上對民營企業產生“擠出效應”，使得民營企業無法參與大體量投資的PPP項目。

PPP項目管理不規范。一是行政管理主體不明確導致政出多門。目前國家發改委與財政部均享有對PPP項目的管理權，兩部委相繼出臺較多PPP項目規范文件，并各自成立示范項目庫，其中不乏項目重復、政策冗余現象，雙重領導管理降低了地方政府與社會資本合作成功率，制約項目推進進程。二是存在先落地執行后追加論證現象。從全國PPP綜合信息平臺項目庫項目公開信息看，北京市處于執行階段的PPP項目多數未見項目可行性論證報告、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告等關鍵文件。三是PPP模式風險管理尚未成體系。全國各地PPP項目在風險識別方法選擇、風險評估測算、風險分擔機制建設方面均未形成完整體系。具體看，尚未有一套普遍認可的方法有效識別不同PPP項目錯綜復雜的風險，根據項目行業類別、所屬階段、風險層次等定量分析風險概率及損失程度更無從談起。endprint

進一步推廣的思路與建議

未來北京市進一步推廣PPP模式，應更加注重發揮PPP項目投資對經濟增長的帶動作用，既要正確認識PPP模式對政府投融資體制改革產生的根本性、長期性作用，又要引導PPP建設模式的常態化，避免夸大化；以吸引民間投資為核心，既要探索設計合理的收益和風險分擔機制，又要探索如資產證券化方式給予民間投資較大自主權；以市場配置資源為原則，既要充分激發市場機制在推廣PPP模式中的決定作用，又要解決好相關利益主體的缺位、越位、不到位問題；以規范PPP項目建設運營為出發點，既要體現PPP項目物有所值的基本目標，又要差別化、針對性做好PPP項目運作，降低政府投資成本。

需營造有利于社會資本參與PPP項目的環境。按照市政府“促進民間投資27條”、市財政“促進民間投資30條”、國企國資改革“1+N”制度體系等，不斷簡化規范PPP項目審批程序，明晰政府支出責任，保障項目合理回報，做好項目信息披露公開，利用政府引導基金等方式提供融資便利，不斷激發社會資本參與PPP項目積極性。

應加大PPP模式規范推廣應用力度。貫徹落實財政部關于推廣PPP模式、規范PPP項目流程的相關文件要求，加強與城市建設、公共服務管理等相關部門的配合，積極研究北京市有關行業具體落實意見。在垃圾處理、污水處理等公共服務領域“強制”應用PPP模式，對于其他有現金流、具備運營條件的項目領域，與相關行業部門探索強制實施PPP論證有關措施。

要進一步強化PPP項目風險管理要求。切實履行PPP項目識別物有所值評價與財政承受能力論證，加強政府采購管理、財政預算管理、資產負債管理，完善信息披露與監督檢查制度，探索建立完整風險管理體系，確保合作各方風險與收益相匹配，降低PPP項目全生命周期風險發生可能性，確保項目規范實施、高效運營。

支持推動重點PPP項目落地實施。積極協調支持冬奧會速滑館建設、通州副中心水環境治理、新機場線、財政部示范項目等重點PPP項目順利實施，深入項目一線跟蹤管理，結合項目需求給予相關支持，以高標準建設運營PPP項目。協調各區按照上下一致、形成合力的原則，理順PPP項目推進機制和管理程序，加大協調力度，共同推動PPP項目順利落地。

在京津冀產業園區發展中以PPP模式引領合作機制創新。在京津冀協同發展背景下，疏解非首都功能，充分發揮三地各自優勢，引導京津區產業向河北轉移。應鼓勵較多采用PPP模式共建產業園區，吸引社會資本參與PPP項目，特別是在首鋼曹妃甸園區、新機場臨空經濟合作區、天津濱海新區、中關村科技園、張承生態經濟區建設中要以PPP模式引領“飛地經濟”合作機制創新，為“飛地經濟”發揮優化資源配置的競爭優勢提供新動力。

（作者單位：北京市經濟信息中心經濟研究部）endprint